El bloqueo de la función legislativa y de la función contralora de la Asamblea Nacional por el Tribunal Supremo de Justicia: una introducción – Carlos García Soto

I. Introducción

En la larga crisis política venezolana, el período comprendido entre 2015 hasta nuestros días ha tenido un protagonista de excepción: la Asamblea Nacional electa en diciembre de ese año, con mayoría calificada para los partidos de oposición. Durante estos cinco años, la Asamblea Nacional ha intentado ser el valladar institucional frente al abuso del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, del Poder Ciudadano y del Poder Judicial.

La Asamblea Nacional constituye el lugar alrededor del cual la oposición venezolana ha enfrentado políticamente al régimen de Nicolás Maduro, al punto de que desde la Asamblea se ha aplicado el artículo 233 de la Constitución para que el Presidente de la Asamblea asuma la Presidencia encargada de la República, se dictó el Estatuto que rige la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que constituye la ruta político-constitucional diseñada por la Asamblea Nacional para construir una transición política en Venezuela.

Sin embargo, el Tribunal Supremo de Justicia ha dictado de forma sistemática decisiones para bloquear a la Asamblea Nacional en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Desde la declaración de nulidad de prácticamente todas las leyes dictadas por la Asamblea, hasta la persecución judicial de decenas de diputados. El asedio institucional a la Asamblea Nacional comenzó a las pocas semanas de la elección de sus diputados, en diciembre de 2015, y se ha mantenido desde entonces. Además, la Asamblea Nacional ha sido objeto de violencia institucional por una instancia llamada “Asamblea Nacional Constituyente”, convocada y electa al margen de la Constitución en el año 2017.

El objeto de este ensayo es, precisamente, relatar de forma resumida cómo se dio el bloqueo de la Asamblea Nacional por el Tribunal Supremo de Justicia, mediante distintas decisiones que atacaron cada una de las funciones constitucionales típicas del Parlamento. Como sea que ese bloqueo inconstitucional tuvo su núcleo en las decisiones dictadas durante 2016, el acento será puesto en ese período.

Por ello, este estudio tiene un carácter introductorio en un caso de estudio para el constitucionalismo comparado: cómo desde el máximo tribunal se estableció una política judicial sistemática para bloquear al Parlamento. En este estudio introductorio nos centraremos en el bloqueo de la función legislativa y de la función contralora de la Asamblea Nacional por el Tribunal Supremo de Justicia.

II. La Asamblea Nacional en el sistema constitucional venezolano¹

La Asamblea Nacional es uno de los cinco órganos del Poder Publico Nacional. Concretamente, constituye el Poder Legislativo Nacional (artículo 136 de la Constitución). Su régimen de funcionamiento esta previsto en la Constitución y en el Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional².

Conforme a lo que ha sido una tradición constitucional venezolana, el régimen de organización del Poder Público Nacional en la Constitución, inicia con la regulación del Parlamento, como uno de los órganos del Poder Público Nacional. Sin embargo, a diferencia de lo que había sido nuestra tradición constitucional desde 1811, que había establecido Parlamentos bicamerales, el Parlamento diseñado en la Constitución de 1999 es unicameral³ , lo cual resulta contradictorio con la forma federal del Estado venezolano (artículos 4 y 159 de la Constitución), como ya ha quedado señalado en la sección anterior.

La justificación a ese carácter unicameral de la Asamblea Nacional se señalara en la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, en esos términos:

El Poder Legislativo Nacional es ejercido por una Asamblea Nacional cuya estructura unicameral responde al propósito de simplificar el procedimiento de formación de las leyes, reducir el costo de funcionamiento del parlamento, erradicar la duplicación de órganos de administración y control y la duplicación de comisiones permanentes, entre otras cosas.

En todo caso, conforme al articulo 186 de la Constitución, «La Asamblea Nacional estará integrada por diputados y diputadas elegidos o elegidas en cada entidad federal por votación universal, directa, personalizada y secreta con representación proporcional, según una base poblacional del uno coma uno por ciento de la población total del país”.

Adicionalmente, cada entidad federal elegirá, además, tres diputados.

Por su parte, los pueblos indígenas elegirán tres diputados de acuerdo con lo establecido en la Ley electoral, respetando sus tradiciones y costumbres.

El cálculo de la base poblacional implica que para cada proceso de elección de diputados a la Asamblea Nacional deba determinarse el número exacto de diputados a ser electos.

Para el ejercicio de algunas de sus funciones, la Asamblea Nacional puede nombrar Comisiones permanentes, temporales, ordinarias y especiales. En su receso funciona a través de la Comisión Delegada.

El período constitucional de la Asamblea y, en consecuencia, de los diputados, es de cinco (5) años (artículo 192 de la Constitución)

Los diputados, en tanto miembros de la Asamblea Nacional son “representantes del pueblo y de los Estados en su conjunto, no sujetos a mandatos ni instrucciones, sino sólo a su conciencia. Su voto en la Asamblea Nacional es personal” (artículo 201 de la Constitución). Además, “no son responsables por votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones. Sólo responderán ante los electores o electoras y el cuerpo legislativo de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos” (artículo 199 de la Constitución).

Cada diputado o diputada tendrá un suplente o una suplente, escogido o escogida en el mismo proceso (artículo 186 de la Constitución).

Como luego se verá con mayor detalle, la Asamblea Nacional prevista en la Constitución de 1999 es titular de una serie de competencias, que ejerce a partir de sus funciones propias, las cuales pueden clasificarse en (i) la función representativa; (ii) la función legislativa, (iii) la función política, (iv) la función contralora, (v) la función administrativa y (vi) la función jurisdiccional. En ejercicio de esas funciones, la actividad de la Asamblea Nacional es controlada judicialmente por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

De hecho, bajo el esquema de la Constitución de 1999 la Asamblea Nacional tiene competencias de control sobre los otros Poderes Públicos que son inusuales en el Derecho Constitucional contemporáneo, que incluso han sido calificadas como «una contradicción con el principio de la autonomía del Poder Judicial, del Poder Ciudadano y del Poder Electoral”⁴. Por ello, a pesar de lo que habitualmente se piensa, la Constitución de 1999 estableció la primacía de la Asamblea Nacional sobre los otros Poderes Públicos⁵

Esa primacía de la Asamblea Nacional sobre los otros Poderes Públicos en el sistema constitucional de la Constitución de 1999, se manifiesta al punto que la Asamblea Nacional tienen la potestad de remover a los titulares de los órganos de los Poderes Públicos no electos. En efecto, como se verá al analizar el contenido de las funciones políticas de la Asamblea Nacional, la Constitución permite a ésta remover a los integrantes del Poder Ciudadano, previo pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justicia (articulo 279); remover a los integrantes del Consejo Nacional Electoral, previo pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 296), y remover a los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, previa audiencia concedida al interesado, en caso de faltas graves ya calificadas por el Poder Ciudadano (articulo 265)⁶.

III. La Asamblea Nacional y su papel en la crisis política venezolana (2015-2020)

Como un reflejo de su lugar en el sistema constitucional venezolano que hemos descrito, la Asamblea Nacional ha tenido un papel central en la lucha por el restablecimiento de la democracia y la protección de los derechos de los ciudadanos.

Este rol ha asumido por la Asamblea Nacional se ha manifestado mediante el ejercicio de las funciones constitucionales propias de la Asamblea. Para ello, la Asamblea Nacional intentó implementar un programa legislativo, que fue boicoteado por la Sala Constitucional. Por otra parte, intentó ejercer las funciones típicas de control parlamentario, labor que fue objeto de asedio por la Sala Constitucional. El ejercicio de la función política característica del Parlamento, también sería objeto de bloqueo.

A partir de 2019 a través de la ruta de transición política que se ha impulsado a partir de la presidencia interina del Presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, y el Estatuto que rige la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el reconocimiento de más de 50 países de la presidencia encargada.

IV. La Asamblea Nacional ante el cerco formado por el Tribunal Supremo de Justicia

Introducción

El cerco alrededor de la Asamblea Nacional se ha manifestado a través de distintas sentencias del Tribunal Supremo de Justicia que han bloqueado el ejercicio de las funciones constitucionales tipicas de la Asamblea Nacional. También, ello se ha expresado a traves de decenas de decisiones que han pretendido «enjuiciar» a diputados de oposición, en bastante ocasiones, con el supuesto aval del levantamiento de la inmunidad parlamentaria por parte de la llamada “Asamblea Nacional Constituyente”⁷.

El cerco alrededor de la Asamblea Nacional se construyó y desarrolló en un período breve: en el primer semestre de 2016, la Sala Constitucional dictó un conjunto de decisiones que bloquearon todas las facultades constitucionales de la Asamblea Nacional. Si bien luego ha habido decisiones posteriores en el período 2017-2020, desde un punto de vista institucional, ese cerco prácticamente se cerró ya en el primer semestre de 2016⁸

Ese cerco inició a días de haberse producido la elección de los diputados de la Asamblea Nacional el 6 de diciembre de 2015, al día de hoy se expresa en que un  grupo de diputados ha pretendido constituir una junta directiva y un quórum de funcionamiento al margen de la Constitución y el propio Reglamento de Interior y Debates.

1. Las sentencias sobre la proclamación de los diputados de Amazonas: la tesis del “desacato”

En efecto, la elección de diputados a la Asamblea Nacional fue boicoteada a los pocos días de haberse producido, mediante un conjunto de decisiones dictadas por la Sala Electoral y de la Sala Constitucional que cuestionaban la proclamación de tres diputados electos en pueblos indígenas.

Ante algunas declaraciones de miembros del PSUV de supuesta “compra de votos” en las elecciones del 6D, fueron presentados ante la Sala Electoral del TSJ diversos recursos contencioso electorales para impugnar algunas de las elecciones de diputados a la AN. Ante uno de esos recursos, al cual se acompañaba una solicitud de amparo cautelar, fue declarada con lugar ese amparo cautelar. En consecuencia, la Sala Electoral ordenó, mediante la sentencia N° 260 de 30 de diciembre de 2015, de forma provisional e inmediata, la suspensión de efectos de los actos de totalización, adjudicación y proclamación respecto de los candidatos electos por voto uninominal, voto lista y representación indígena en el estado Amazonas.

Ante esa decisión, la Asamblea Nacional decidió en su sesión ordinaria de 6 de enero proceder a la juramentación e incorporación de tres de los diputados sobre los cuales recayó la medida cautelar: Nirma Guarulla, Julio Ygarza y Rommel Guzamana, este último representante indígena.

Ante esa decisión de la Asamblea Nacional, el 7 de enero el recurrente que había presentado el recurso contencioso electoral y un grupo de diputados del PSUV presentaron, entre otros recursos, una solicitud de declaratoria de desacato ante la Sala Electoral, con ocasión de la juramentación de los diputados que fue realizada por la Asamblea Nacional el 6 de enero.

Sobre este recurso que la Sala Electoral dictó la sentencia N° 1 de 11 de enero, la cual decidió (i) que tanto los miembros de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional como los tres diputados juramentados habrían incurrido en “desacato” de la sentencia N260 de la Sala Electoral de 30 de diciembre de 2015; (iii) delcarar viciadas de nulidad absoluta y por tanto inexistentes, aquellas decisiones dictadas por la Asamblea Nacional a partir de la incorporación de los tres diputados; (iv) declarar nulos los actos futuros que dicte la Asamblea Nacional mientras se mantuviera la incorporación de los tres diputados; (v) dejar sin efecto la juramentación de los tres diputados, y (vi) ordenar la desincorporación inmediata de los tres diputados.

Meses después, a través de la sentencia N 108 de 1 de agosto de 2016, la Sala Electoral volvió a declarar el “desacato” a las sentencias de la Sala Electoral N° 260 de fecha 30 de diciembre de 2015 y N° 1 del 11 de enero de 2016, y reiteró lo dispuesto esas decisiones previas.

Esta tesis del “desacato” fue utilizada desde entonces por el oficialismo para considerar como nula cualquier decisión dictada  por la Asamblea Nacional. Se trataba, así, de un argumento de carácter político para impedir cualquier actuación de la Asamblea, como se verá.

2. El bloqueo de la función legislativa

Una de las funciones claves de la Asamblea Nacional es el ejercicio de la funcion legislativa, por la cual dicta, modifica o deroga Leyes.

Como manifestación de esa función, apenas fue electa la Asamblea Nacional, la nueva mayoría señaló una agenda legislativa a ser cumplida durante los primeros meses de su primer período de sesiones. Esa agenda legislativa atendía aspectos económicos, sociales y políticos.

Sin embargo, el ámbito de esa función legislativa fue bloqueado de diversos modos por el Tribunal Supremo de Justicia. Por una parte, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de diversas Leyes sancionadas por la Asamblea. Por otra parte, estableció criterios que debía cumplir la Asamblea Nacional para el ejercicio de esa función, que resultaban contrarios a la Constitución, reduciendo al mínimo el ámbito de actividad legislativa de la Asamblea Nacional.

A. La limitación de la función legislativa para someterla al Poder Ejecutivo

Las bases del bloqueo de la función legislativa de la Asamblea por parte del Tribunal Supremo de Justicia serían puestas en la sentencia N° 269 de la Sala Constitucional de 21 de abril de 2016, mediante la cual la Sala Constitucional delimitó sustancialmente la función legislativa de la Asamblea Nacional.

La sentencia dicta una medida cautelar con ocasión de una demanda de nulidad interpuesta el 9 de marzo de 2011, hacía cinco años, contra algunos artículos del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.

A través de la medida cautelar, la Sala Constitucional ordenó en cuanto al ejercicio de la función legislativa, entre otros aspectos, que (i) la Asamblea está obligada a consultar cada Proyecto de Ley con el Poder Popular con el objeto de «concertar» el Proyecto de Ley con ese «Poder»; (ii) el lapso para las consultas públicas será como mínimo de veinte días, el cual puede ser prorrogado por un lapso similar, a solicitud de las organizaciones que conforman el poder popular; (iii) el informe sobre el impacto e incidencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de dencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de la Dirección de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional que debe acompañar a todo proyecto de Ley, deben consultarse con carácter obligatorio por la Asamblea Nacional –a través de su Directiva- al Ejecutivo Nacional- por vía del Vicepresidente Ejecutiva- a los fines de determinar su viabilidad economica, aun los sancionados para la fecha de publicacion de la sentencia; (iii) para el Presidente de la Republica de el «cumplase» a cualquier Ley, se requiere la verificacion sobre la viabilidad de la Ley, a traves de los Ministros del rato y el Vicepresidente de la Republica.

Por ello, en esta decisión se limitó la potestad legislativa de la Asamblea Nacional, al limitarla al Poder Ejecutivo, lo cual supuso una forma de usurpación de funciones del Poder Ejecutivo sobre la Asamblea Nacional.

Sobre la base de lo dispuesto en esta decisión, la Sala procederia a declarar la nulidad de virtualmenten todas las Leyes que ha dictado la Asamblea Nacional.

B. Leyes dictadas por la Asamblea Nacional declaradas inconstitucionalidad por el Tribunal Supremo de Justicia: algunos ejemplos

En efecto, el acoso de la Sala Constitucional sobre la Asamblea Nacional se expreso mediante decisiones que declararon la nulidad de practicamente todas la Leyes que ha dictado la Asamblea⁹. Este bloqueo de la función legislativa fue particularmente importante durante el 2016, cuando la Asamblea Nacional intentó implementar algunas de las Leyes mas importantes de su programa legislativo. Algunos ejemplos de estas decisiones son los siguientes:

a. La sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la Ley de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela

La primera Ley sancionada por la Asamblea Nacional, la Ley de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, fue declarada inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a través de la sentencia N° 259 de 31 de marzo, dictada a partir de la solicitud que fuera realizada por el Presidente de la República¹⁰.

La sentencia parte de la base de que la Asamblea Nacional habría actuado con “desviación de poder”, en la medida en la que el supuesto fin de la reforma habria sido asegurar el control político del Banco Central de Venezuela por parte de la actual mayoría de la Asamblea Nacional. Así, entre otros aspectos, (i) se declaró inconstitucional la facultad prevista en la Ley sancionada de que la Asamblea Nacional ratificará la designación del Presidente del BCV; (ii) se declaro tambien inconstitucional que la Asamblea Nacional pudiera llamar a comparecer al Presidente del Banco Central de Venezuela, y (iii) se declaró inconstitucional la facultad de la Asamblea Nacional para designar dos miembros del Directorio del Banco Central de Venezuela.

Por supuesto, en realidad, sobre la base de esa posición asumida por la sentencia se encuentra la restricción de la función de control de la Asamblea Nacional sobre los otros Poderes Públicos, como habrá ocasión de precisar en otra nota.

b. La sentencia que declaró inconstitucional la Ley de Amnistía y Reconciliación Nacional

Otra de las Leyes incluidas en la agenda legislativa de la Asamblea Nacional sería la Ley de Amnistía y Reconciliación Nacional.

El 11 de abril la Sala Constitucional dictaría la sentencia N 264, por la cual declaró inconstitucional esa Ley, entre otras, por las siguientes razones: (i) no exisitirían los presupuesto políticos para conceder aministías; (ii) en la Ley supuestamente se habrían incluído delitos comunes distintos a los delitos políticos propios de las amnistías; (iii) algunos artículos de la Ley supuestamente violarían las garantías de legalidad y tipicidad previstas en el artículo 49 de la Constitucion; (iv) algunos artículos supuestamente violarían los principios de justicia y responsabilidad; (v) resultaría supuestamente inconstitucional la amnistía sobre infracciones administrativas; (vi) supuestamente violaría el principio de soberanía; (vii) supuestamente violaría los derechos a la protecciòn del honor, vida privada, intimidad, propia imagen, confidencialidad y reputaciòn, y (viii) supuestamente resultaría inconstitucional por sus efectos en la sociedad y el ordenamiento jurídico.

La consecuencia sería entonces que la sentencia declarò inconstitucional la amnistía sobre todos y cada uno de los supuestos de amnistía contemplados en la Ley.

c. La sentencia que declaró constitucional la Ley de Bono para Alimentación y Medicinas a Pensionados y Jubilados, pero la sujetó a la verificación de la viabilidad económica

La sentencia N 327 de 28 de abril de 2016 declaro ajustada a la Constitución la Ley de Bono para Alimentación y Medicinas a Pensionados y Jubilados, la cual era una propuesta de contenido social en la agenda legislativa de la Asamblea Nacional.

Sin embargo, sujetó la entrada en vigencia de la Ley a que se constate la viabilidad económica que permita garantizar el cumplimiento de la finalidad social que involucra la Ley, en aplicación del criterio establecido por la Sala Constitucional en la sentencia N° 269 de 21 de abril de 2016, más arriba reseñada. En consecuencia, la sentencia anuló la Disposición Final Única de la Ley, que ordenaba su entrada en vigencia a partir de su publicación en Gaceta Oficial.

d. La sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia

Mediante la sentencia N 341 de 6 de mayo la Sala Constitucional declaro inconstitucionalidad de la refomra a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que había sido sancionada por la Asamblea Nacional el 7 de abril.

El objeto de la reforma de la Ley era fundamentalmente (i) aumentar el número de magistrados de la Sala Constitucional de siete a quince magistrados, y (ii) precisar con mayor detalle el proceso a seguir ante la Sala Constitucional en caso de que el Presidente de la República plantee a la Sala Constitucional que uno o varios articulos de una Ley sancionada por la Asamblea Nacional pudieran ser inconstitucionales.

La sentencia va a declarar inconstitucional la reforma, basicamente por las siguientes razones: (i) supuestamente la iniciativa legislativa en materia de organización y procedimientos judiciales corresponderia de modo exclusivo y excluyente al Tribunal Supremo de Jusiticia; (ii) supuestamente para la modificacion de cualquier proyecto de Ley se requiere la aprobacion de las dos terceras partes de los miembros presentes en la sesion; (iii)d el aumentoi de magistrados no seria «razonable» y caceria de «justificacion logica», y (iv) supuestamente la Asamblea Nacional habria incurrido en «desviacion de poder» al sancionar la reforma

e. la sentencia que declaro la inconstitucionalidad de la Ley de Otorgamiento de Titulos de propiedad a beneficiarios de la Gran mision vivienda venezuela

Mediante la sentencia N 343 del 6 de mayo, la Sala Constitucional declaro la inconstitucionalidad de la Ley de Otorgamiento de Titulos de Propuedad a Beneficiarios de la Gran Mision Vivienda Venezuela y otros Programas Habitacionales del Sector Publico, que habia sido sancionada por la Asamblea Nacional el 13 de abril.

La sentencia, en resumen, va a concluir que Ley seria incostitucional porque (i) supuestamente seria contraria a los fines del Estado democratico y Social de Derecho al no garantizar que el ejercicio progresivo del derecho de las familias a una vivienda digna no ceda ante el derecho de propiedad; (ii) al promover que las unidades habitacionales ingresen al mercado especulativo, para favorecer a quienes ejercen el dominio del mismo en detrimento de quienes ameritan de una protección reforzada por parte del Estado; (iii) para su sancion no se habria cumplido con las formalidades esenciales del procedimiento de formación de leyes previstas en la Constitución y en el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, y (iv) la Asamblea Nacional habría incurrido en usurpación de funciones del Presidente de la Republica al condonar las deudas contraidas por los beneficiarios de esta política pública.

f. La sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la Ley Especial Para Atender la Crisis Nacional de Salud

Por su parte, mediante la sentencia N° 460 de 9 de junio de 2016 la Sala Constitucional también declararía la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley Especial Para Atender la Crisis Nacional de Salud. La sentencia declararia la nulidad de esa Ley por las razones siguientes: (i) porque supuestamente habría usurpado competencias atribuidas al Presidente de la República en materia de dirección de la acción de gobierno en el ámbito de los estados de excepcion, asi como en materia de relaciones internacionales; (ii) por establecer mecanismos de control parlamentario de la gestión del Ejecutivo Nacional distintos a los previstos por la Constitucion; (iii) por incumplir con el prodecimiento de formacion de Letes previsto en su reglamento interior y de Debates y (iv) obviar el criterio vinculante establecido por la Sala Constitucional en sentencia N° 269/2016, al no realizar la consulta obligatoria al Ejecutivo Nacional a fin de determinar la viabilidad economica de Ley.

3. El bloqueo de la función contralora

Una de las funciones clabes de la Asamblea Nacional es la de ejercer la función contralora sobre los otros órganos del Poder Público.

Esa función contralora de la Asamblea tiene su fundamento en el carácter democrático y plural del Parlamento. En las sociedades contemporáneas, el Parlamento, en nuestro caso la Asamblea Nacional, es el órgano de representación popular en el cual las organizaciones políticas representan las distintas opciones políticas de los ciudadanos.

Por ello, es natural y necesario que ese foro político en el que están representados los ciudadanos pueda ejercer funciones de control sobre la actuación de los órganos del Poder Público, como lo son el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Electoral y el Poder Ciudadano.

Esa función de control de la Asamblea Nacional, sin embargo, fue cuestionada y restringida por el Tribunal Supremo de Justicia
desde el mismo inicio de la legislatura de la Asamblea. Al igual que ocurrió con la función legislativa, la Sala Constitucional dictó una sentencia que estableció de forma general los límites impuestos a esta función, bloqueo que luego se manifestó de forma particular mediante sentencias sobre asuntos concretos.

A. Las bases de los límites al ejercicio de la funcióncontralora

Esas bases a los límites de la función contralora serían puestos por sentencia N° 9 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de 2 de marzo de 2016.

El argumento central de la sentencia es que la facultad de control de la Asamblea Nacional solo puede ejercerse sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional, ejercidos por el Poder Ejecutivo Nacional, y no podría aplicarse sobre la actuación de los otros órganos del Poder Público, como el Poder Judicial, el Poder Electoral y el Poder Ciudadano, ni tampoco sobre los órganos del Poder Ejecutivo, Estadal y Municipal. Por ello, concluye la sentencia:

Como se desprende de la jurisprudencia y doctrina citada, el control político -parlamentario previsto en los artículos 187.3, 222, 223 y 224 del Texto Fundamental, se extiende fundamentalmente sobre el Poder Ejecutivo Nacional y no sobre el resto de los poderes publicos (Judicial, Ciudadano y Electoral), tampoco sobre el poder público estadal ni el municipal (con excepcion de lo previsto en el articulo 187.9) pues el control político de esas dimensiones del Poder lo ejercerán los órganos que la Constitución dispone a tal efecto, tal como se interpreta de los artículos 159 y siguientes de la Constitución.

En realidad, la intención de la Constitución no ha sido esa. Particularmente claro es el segundo párrafo del artículo 223, el cual expresamente señala, al hacer referencia a la facultad de control de las Comisiones de la Asamblea Nacional, y sin realizar distinciones, que “todos los funcionarios públicos o funcionarias públicas están obligados u obligadas, bajo las sanciones que establezcan las leyes, a + comparecer ante dichas Comisiones y a suministrarles las informaciones y documentos que requieran para el cumplimiento de sus funciones”.

Luego de esa posicion restrictiva de caracter general sobre función de control de la Asamblea Nacional, la sentencia especificael ambito como se ejercera la funcion de control de la Asamblea sobre el Poder Ejecutivo Nacional, al señalar los siguientes criterios, “para impedir que ese control afecte el adecuado funcionamiento del Ejecutivo Nacional, y, en consecuencia, evitar que el mismo termine vulnerando los derechos fundamentales”:

i) la Asamblea Nacional debe coordinar con el Vicepresidente Ejecutivo el ejercicio de esa función de control sobre cualquier funcionario del Gobierno y de la Administración Pública Nacional. Por ello, corresponde al Vicepresidente Ejecutivo centralizar y coordinar todo lo relacionado con las comunicaciones que emita la Asamblea Nacional en el ejercicio de su funcion de control;

ii) corresponde al Vicepresidente de la República considerar las circunstancias políticas, económicas y sociales en general que imperasen en la República para el momento

iii) El poder legislativo nacional «debe sopesar que especialmente en estas circunstancias, la insistencia de peticiones dirigidas hacia el Poder Ejecutivo Nacional e, inclusive, hacia el resto de poderes públicos, pudiera obstaculizar gravemente el funcionamiento del Estado, en detrimento de la garantía cabal de los derechos de las ciudadanas y ciudadanos, así como también de los derechos irrenunciables de la Nacion»;

iv) las convocatorias que realice la AN a los funcionarios “deben estar dirigidas justamente a los funcionarios y demas personas sometidas a ese control, indicar la calificacion y base juridica que la sustenta, el motivo y alcance preciso y racional de la misma (para garantizar a su vez un proceso con todas las garantías constitucionales), y en fin, orientarse por los principios de utilidad, necesidad, razonabilidad, proporcionalidad y colaboracion entre poderes publicos (sin pretender subrogarse en el diseño e implementacion de las politicas publicas inherentes al ambito competencial del Poder Ejecutivo Nacional)»;

v) Debe permitirse «a los funcionarios que comparecen, solicitar y contestar, de ser posible, por escrito, las inquietudes que formule la Asamblea Nacional o sus comisiones, e inclusive, tambien si asi lo solicitaren, ser oidos en plenaria de la Asamblea Nacional, en la oportunidad que ella disponga (parte de lo cual se reconoce, por ejemplo, en el referido articulo 245 Consitucional); y

vi) el ejercicio de la facultad de investigación debe ser compatible con la autonomía de cada órgano y con la debida comprensión de la cardinal reserva de informaciones que pudieran afectar la estabilidad y la seguridad de la Republica, y, en fin, compatible con los fines del Estado.

Finalmente, en cuanto al ámbito de la función contralora de la Asamblea Nacional, la sentencia se pronunciará sobre el modo del ejercicio de control parlamentario sobre la Fuerza Armada Nacional Bolivariana para advertir que el control que sobre ella puede ejercerse se realiza “a través de su Comandante en Jefe y del control parlamentario mediante el control político que se ejerce sobre su Comandante en Jefe y autoridad jerárquica suprema”, limitando ese control a lo que exponga el Presidente de la Republica en el mensaje anual que presente a la Asamblea Nacional dentro de los días siguientes a la instalación de la Asamblea Nacional, mensaje previsto en el artículo 237 de la Constitución.

B. El bloqueo de la funcion contralora ejercida mediante la comparecencia de funcionarios a la Asamblea Nacional

Como una forma de restringir el ámbito de control de la Asamblea Nacional sobre los órganos de los otros Poderes Públicos, la sentencia N° 9 de la Sala Constitucional del 1 de marzo de 2016 interpretó –y desaplicó– diversas normas de la (i) Ley sobre el Régimen para la Comparecencia de Funcionarios y Funcionarias Públicos o los y las particulares ante la Asamblea Nacional o sus Comisiones y del (ii) Reglamento de Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.

En realidad, la Sala Constitucional era incompetente para interpretar esa ley y reglamento, puesto que el recurso de interpretación sobre el que estaba conociendo la sentencia solo podía pronunciarse sobre la interpretación de normas constitucionales. Es decir, no debía pronunciarse sobre normas de rango inferior a la Constitucion, como lo son esa Ley y el Reglamento de Interior y de Debates.

Lo primero que advierte la sentencia es cuando esa Ley hace referencia a funcionarios, solo puede entenderse como tales a los del Gobierno y la administracion Publica Nacional, excluyendo  por ello inconstitucionalmente a los funcionarios de los otros Poderes Públicos, como ya fue señalado.

Por el contrario, tal y como señala expresamente el articulo 12 de la Ley sobre el Régimen para la Comparecencia de Funcionarios y Funcionarias Públicos o los y las particulares ante la Asamblea Nacional o sus Comisiones:

Articulo 12. La citacion para la comparecencia de los integranted el Poder Ciudadano: Defensor del Pueblo, Fiscar General de la Republica y Contralor General de la Republica; del Poder Electoral: Directivos del Consejo Nacional Electoral; del Poder Judicial: Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, asi como del Poder Ejecutivo: Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la Republica; y de los Ministros o Ministras, se hara del conocimiento previo de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, a los efectos de su coordinacion.

Es decir, que conforme al articulo 12 de la Ley, los funcionarios de los otros Poderes Publicos pueden ser citados a comparecer a la Asamblea Nacional.

La sentencia, sin embargo, decidio desaplicar expresamente esa norma por considerarla inconstitucional. Con lo cual, a pesar de lo referido en la norma de la Ley, para la Sala Constitucional resultaria inconstitucional la aplicacion de la funcion de control a los funcionarios distintos a los del Gobierno y la Administracion Publica Nacional.

También la sentencia decidió desaplicar por considerarlas incostitucionales las normas de esa Ley sobre el regimen sancionatorio en casos de falta de comparecencia ante las invitaciones que sean realizadas por la Asamblea Nacional y sus comisiones (artículos 21 al 26).

En un sentido similar, a pesar que el artículo 113 del Reglamento de interior y Debates de la Asamblea Nacional expresamente regula que podrán ser interpelados e invitados a comparecer por la Asamblea Nacional o sus Comisiones los funcionarios del Poder Nacional, Estadal y Municipal, sin restringir el ambito de esa facultad a los funcionarios del Gobierno y la Administración Pública Nacional, la sentencia decidió también desaplicar esa norma por considerarla inconstitucional.

Mas alla de desaplicar esas normas por considerarlas inconstitucionales, la Sala decidio iniciar de oficio un proceso de control de la constitucionalidad de todas esas normas, para decidir si deben ser consideradas nulas y, por ello, como no vigentes. Igualmente, y sin que ello fuera objeto del asunto planteado, señaló que el Presidente de la República era competente para dictar un Reglamento sobre esa Ley.

De tal manera, pues, la Sala Constitucional restringió de modo especifico el ambito de actuacion en materia de control de  la Asamblea Nacional, al desaplicar las normas de la Ley sobre el Régimen para la Comparecencia de Funcionarios y del Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional que regulan la comparecencia de funcionarios a la Asamblea Nacional y sus Comisiones¹¹

C. El caso de la Comisión de investigación de la Asamblea Nacional sobre el nombramiento de magistrados

Otro ejemplo de cómo la Sala Constitucional ha impedido el ejercicio de la función de control por la Asamblea Nacional fue el caso de la Comisión de investigación de la Asamblea Nacional sobre el nombramiento de magistrados.

Una de las iniciativas fundamentales que emprendio la nueva mayoría en la Asamblea Nacional fue la del nombramiento de una Comisión Especial para el estudio del procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, algunos de los cuales fueron designados el 23 de diciembre de 2015, es decir, unos días antes de cesar en sus funciones la anterior Asamblea Nacional. Vale decir que la facultad de nombrar Comisiones Especiales es una potestad de la Asamblea Nacional reconocida expresamente en los artículos 193 y 223 de la Constitución.

Como una consecuencia de lo que en el ámbito del Derecho Público se denomina como “potestad de autotutela”, se reconoce
la potestad a los órganos del Poder Público de revisar sus propias decisiones, cuando se considere que la decisión tomada ha incu-
rrido en algún vicio material o procedimental, que invalida esa decisión. Es decir, que si un órgano del Poder Público constata que incurrió en un determinado vicio al tomar la decisión, puede declarar la nulidad de esa decisión, y tomar la decisión correcta. En el ámbito de la Asamblea Nacional, esa potestad de autotutela se reconoce en el artículo 90 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional vigente en este estonces, conforme al cual:

Las decisiones revocatorias de un acto de la Asamblea Nacional, en todo o en parte, requerirán del voto de la mayoría absoluta de los presentes. Igualmente, en los casos en que por error o por carencia de alguna formalidad no esencial se hubiese tomado una decision por la Asamblea Nacional, esta; una vez constatado el error o carencia, podrá declarar la nulidad de la decisión con el voto de la mayoría de los presentes.

En ejercicio de esa facultad de autotutela, por la cual la Asamblea Nacional puede revisar los actos que ha dictado previamente, el 1 de marzo de 2016 la Asamblea aprobaría el informe realizado por esa Comisión, en el que se cuestionó el modo como se había desarrollado el proceso de designación de tales magistrados que fueron nombrados el pasado 23 de diciembre de 2015.

Pues bien, sobre uno de los aspectos sobre los que se pronunció la sentencia N° 9 de la Sala Constitucional del 1 de marzo de 2016 fue, precisamente, la facultad que tiene la Asamblea Nacional de realizar investigaciones sobre el procedimiento de designación de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia¹².

Sobre la base de esas consideraciones generales que había establecido en esa sentencia N° 9 de la Sala Constitucional, la Sala entrara a analizar especificamente el supuesto de la Comision  designada por la Asamblea Nacional para el estudio del procedimiento de selección de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia. Y señalará de modo terminante:

Aunque la creación de una comisión especial para investigación y estudio no tienen, en principio, limitaciones materiales (salvo las derivadas, entre otras, de los principios de autonomia de los Poderes Publicos y sujecion del poder al Texto Fundamental); cuando su objetivo es claramente incostitucional y/o ilegal, al pretender revisar designaciones de altos funcionarios de otro Poder, al margen del control que le asigna la Constitución a la Asamblea Nacional y del régimen previsto para su remoción o destitución, ella y cualquier decisión o recomendación que aquélla o cualquier comisión realice es absolutamente nula, en conscuencia, inexistente, asi como cualquier decision en la materia por parte de la Asamblea Nacional, todo ello con base en los artículos 7, 137, 138 y 139 de la Carta Magna.

Luego insistira la setencia en tal argumento, al advertir que:

Como puede apreciarse, la Asamblea Nacional participa en los procesos complejos e interinstitucionales de designación y remocion de magistrados y magistradas de este Maximo Tribunal, conforme lo pautan los articulos 264 y 265 Constitucional; en lo que a ello respecta, alli culmina su rol en el equilibrio entre Poderes Públicos para viabilizar la función del Estado. Crear una atribución distinta, como sería la revisión ad infinitum y nueva «decision» sobre «decisiones» asumidas en los procesos anteriores de seleccion y designacion de magistrados y magistradas, incluida la creación de una comision o cualquier otro artificio, para tal efecto, seria evidentemente inconstitucional , por atentar contra la autonomia del Poder Judicial y la supremacía constitucional, constituyendo un fraude hacia el orden fundamental que, siguiendo las más elementales pautas morales, no subordina la composición del Maximo Tribunal de la Republica al cambio en la correlacion de las fuerzas politico-partidistas a lo interno del Legislativo Nacional.

Y concluira que

En tal sentido, constituye un imperativo de esta Sala declarar, como en efecto lo hace a través de esta sentencia, la nulidad absoluta e irrevocable de los actos mediante los cuales la Asamblea Nacional pretende impulsar la revisión de procesos constitucionalmente precluidos de selección de magistrados y magistradas y, por ende, de las actuaciones mediante las cuales creó la comisión especial designada para evaluar tales nombramientos, así como de todas las actuaciones derivadas de ellas, las cuales son, jurídica y constitucionalmente, inexistentes.

De tal manera, conforme a la referida sentencia, la Sala Constitucional ha concluido que la Asamblea Nacional no podría ejercer la potestad de autotutela que le corresponde al revisar el procedimiento por el cual tomó previamente la decisión de designar a los magistrados nombrados el 23 de diciembre de 2015.

Este es, pues, el resumen de un caso grave de desmantelamiento institucional: la Asamblea Nacional electa en Venezuela en 2015 fue despojada de sus facultades constitucionales, princi- palmente de su función legislativa y de su función contralora, por el órgano que estaba llamado, precisamente, a proteger la Constitucion, y a asegurar que hubiera un contexto institucional que permitiera a la Asamblea Nacional ejercer sus funciones.

El caso venezolano deja muchas lecciones políticas, institucionales y constitucionales. Entre ellas, la necesidad de un correcto diseño constitucional en cuanto a las funciones que corresponde ejercer en materia constitucional al maximo tribunal. En el caso venezolano, por ejemplo, no solo el diseño constitucional de la Sala Constitucional es inconveniente y peligroso, sino que por nuestra práctica institucional, la propia Sala Constitucional ha ampliado el ya amplio margen constitucional de sus competencias

1 Seguimos lo expuesto en Carlos Garcia Soto, La Asamblea Nacional: lugar en el sistema constitucional y funciones (Caracas: Universidad Monteavila-Editorial Jurídica Venezolana-Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro, 2016), 22-27.

2 Gacetas Oficial No 6.014 extraordinario del 23 de diciembre 2010

3 Cfr. Ramón Guillermo Aveledo, Curso de Derecho Parlamentario (Caracas: Universidad Catolica Andres bello- Instituto de Estudios Parlamentarios Fermin Toro), 127. Vease igualmente Allan R. Brewer-Caruas, La constitucion de 1999 y la enmienda constitucional No1 de 2009 (Caracas: Editorial Juridica Venezolana, 2011), 136; Manuel Rachadell, Evolucion del Estado Venezolano 1958- 2015: de la conciliación de intereses al populismo autoritario (Caracas: Editorial Juridica Venezolana-FUNEDA, 2015), 136 y Gustavo Tarre Briceño, Sólo el poder detiene al poder. La teoría de la separación de los poderes y su aplicación en Venezuela (Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2014), 235. Por otra parte, la Asamblea Nacional prevista en la Constitución de 1999 suprimio la figura del «Senador vitalicio», asi como la figura de los diputados adicionales por cociente. Véase Ramón Guillermo Aveledo, Curso de Derecho Parlamentario, 127; Maria Amparo Grau, «La organizacion de los Poderes Públicos e la Constitución del 99: desarrollo y situación actual”, El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho Público (1980-2005) (Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006), 329 y Gustavo Jose Linares Benzo, «Las innovaciones de la Constitucion de 1999», Revista de Derecho Público, N° 81(enero-marzo, 2000).

4 Allan R. Brewer-Carias, La constitucion de 1999 y la enmienda constitunal N° 1 de 2009 (Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2011), 137. Véase su critica inicial en «Reflexiones criticas sobre la Constitucion de 1999», Revista de Derecho Público, N° 81(enero-marzo, 2000): 13.

5 Al hacer referencia al Congreso previsto en la Constitución de 1961, advertiría Ambrosio Oropeza que “El poder legislativo, Parlamento o Congreso es el primero de los órganos superiores de que se ocupa la Constitución. En el orden jerárquico de los poderes públicos no se caracteriza por su preeminencia por los demás, ya que los tres poderes clásicos que cumplen las funciones del Estado son independientes y autónomos, dotado cada uno de atribuciones especificas. Pero si no jerarquicamente superior, el poder legislativo, es sí el más importante de los órganos estatales, en virtud de que estandole atribuida la facultad exclusiva de dictar la ley, le corresponde naturalmente la misión fundamental de establecer las reglas que presiden la organización social, el régimen jurídico bajo el cual deben vivir los ciudadanos, la orientación de la política en su más amplio sentido a fin de que el Estado alcance los altos fines de la vida colectiva. En cambio a los poderes ejecutivo y judicial les corresponde un papel, fundamental, ciertamente, pero, sin duda más modesto: el de ejecutar, el de hacer cumplir las leyes, asegurar la efectividad del régimen jurídico y las directivas que fija y determina el poder legislativo». La nueva Constitución venezolana de 1961 (Caracas, 1981), 405.

6 Esa primacía de la Asamblea Nacional sobre los otros órganos del Poder Publico ha sido criticada por Allan R. Brewer-Carias, para quien «todo ello es contrario al sistema de pesos y contrapesos, que basado en una efectiva autonomía e independencia entre los poderes, debería implicar fundamentalmente que la permanencia de los titulares de los Poderes Públicos no debe estar sujeta a la decisión de los otros poderes del Estado, salvo por lo que respecta a las competencias del Tribunal Supremo de enjuiciar a los altos funcionarios del Estado. Es decir, salvo estos supuestos de enjuiciamiento, los funcionarios públicos designados como titulares de los órganos del Poder Público, solo deberían cesar en sus funciones cuando se les revoque su mandato mediante referendo; por lo que los titulares de los Poderes Publicos no electos, deberian tener derecho a pemanecer en sus cargos durante todo el período de tiempo de su mandato. Esta había sido la tradición del constitucionalismo venezolano”. “Prólogo. Sobre la Asamblea Nacional y la deformación de la institución parlamentaria». En Juan Miguel Matheus, La Asamblea Nacional: cuatro perfiles para su reconstruccion institucional (Caracas: Universidad Monteavila-Editorial Jurídica Venezolana-Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro, 2016), 28-29.

7 Véase, por ejemplo, Jorge Kiriakidis, “Notas sobre el asedio judicial a la inmunidad parlamentaria en Venezuela”, Revista de Derecho Público, N° 155- 156 (julio-diciembre, 2018).

8 Véanse las críticas a las decisiones dictadas por la Sala Constitucional en ese primer semestre de 2016 en Revista de Derecho Público, N° 145-146 (enero-junio, 2016), 267-469.

9 Una excepcion fue el caso de la Ley que Regula el Uso de la Telefonía Celular y la Internet en el Interior de los Establecimientos Penitenciarios, que fue publicada en la Gaceta Oficial No 6.240 extraordinario del 15 de Julio de 2016

10 Véanse las críticas a esta decisión en José Ignacio Hernández G., «Comentarios a la reforma de 2015 de la Ley del Banco Central de Venezuela y su defensa por la Sala Constitucional”, Revista de Derecho Público, N° 145-146, (enero-junio, 2016).

11 Vease las criticas a esa decision en Allan R. Brewer-Carias, «Comentarios al decreto No 2.309 de 2 de mayo de 2016: La incostitucional «restriccion» impuesta por el Presidente de la República, respecto de su potestad de la Asamblea Nacional de aprobar votos de censura contra los Ministros», Revista de Derecho Público, N° 147-148, (julio-diciembre, 2016).

12 Vease Allan R. Brewer-Carias, «La ratificacion por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de su decisión de desconocimiento de la potestad de la Asamblea Nacional para revisar y revocar sus propios actos”, Revista de Derecho Público, N° 147-148, (julio-diciembre, 2016) y José Ignacio Hernández G., “Comentarios a la sentencia de la Sala Constitucional N° 614/2016 (19-7-2016). A propósito de la inconstitucional designación de magistrados del Tribunal Supremo de Justicia”, Revista de Derecho Público, N° 147-148, (julio-diciembre, 2016).