Estados Unidos y Venezuela: Una relación de desaciertos – Adriana Boersner Herrera

“Todo está chévere en Venezuela”
Bill Clinton (Octubre 13, 1997)

Desde la llegada de Hugo Chávez a la presidencia de Venezuela en 1999, la relación entre Estados Unidos y Venezuela ha sido tensa, y como algunos expertos han apuntado, hasta esquizofrénica1. Luego de tantos años de tensiones, más que una relación esquizofrénica estamos presenciando ahora una relación de desaciertos. Chávez, un líder carismático y polémico, se presentó como un defensor del socialismo y de los intereses latinoamericanos frente a la hegemonía estadounidense a nivel global. La política exterior del gobierno de Chávez llevó a una serie de desencuentros con los EE.UU. que se profundizaron con el tiempo.

Actualmente, el enfoque que EE.UU. ha aplicado para lidiar con Nicolás Maduro y la elite política de Venezuela, no ha sido del todo asertiva cuando el gobierno de Venezuela lejos de democratizarse, ha hecho todo lo contrario. De igual manera, la política venezolana frente a los EE.UU. no ha sido del todo asertiva. Aunque la orientación de la política exterior venezolana de los últimos veinticinco años ha sido antiliberal y antiestadounidense, intentando dejar de depender del Norte y zafarse de la hegemonía estadounidense, ahora Venezuela ciertamente no depende del Norte, pero sí de otros países que han aplicado igual o peores condiciones de dependencia para Venezuela.

Antecedentes

“Ayer vino el Diablo aquí, ayer estuvo el Diablo aquí, en este mismo lugar. Huele a azufre […] el Señor Presidente de los Estados Unidos, a quien yo llamo «El Diablo», vino aquí hablando como dueño del mundo”.
Hugo Chávez (Septiembre, 20 2006)

Cuando Hugo Chávez asumió la presidencia de Venezuela en 1999, la relación entre EE.UU. y Venezuela era relativamente buena y estable. Venezuela durante todo el siglo veinte fue un aliado, particularmente en el área energética, del país del norte, relación que benefició no solo acuerdos políticos y diplomáticos, sino también comerciales. Durante el primer año de gobierno de Hugo Chávez, Chávez fue recibido por Bill Clinton en la Casa Blanca. En el encuentro Clinton-Chávez, la relación comercial estuvo en el centro de la discusión.

Tal como lo apuntó Bill Clinton en 1999, “Venezuela era muy importante para los Estados Unidos como nuestra principal fuente
externa de energía”2. Bill Clinton conocía Venezuela y sabía ya de los progresos que se habían logrado, pero, sobre todo, de la relevancia energética que suponía Venezuela para los EE.UU. Previo a este encuentro con Chávez, en octubre de 1997, Bill Clinton visitó Caracas y elogiaba al gobierno de Rafael Caldera por encaminar al país hacia el centro mundial de energía, democracia y prosperidad3. Clinton afirmaría en este viaje que “todo está chévere en Caracas. Todo está chévere en Venezuela”. Esta sería la última vez que un presidente estadounidense visitaría territorio venezolano4.

A medida que avanzaba el gobierno de Chávez, la relación comenzó a deteriorarse. Chávez empezó a criticar públicamente la política exterior estadounidense, y a acercarse a otros líderes de la región y fuera de la región que compartían sus puntos de vista y visión del mundo. Esto fue particularmente resaltante luego del golpe de estado de abril de 2002. La relación bilateral se volvió cada vez más tensa, y Chávez empezará a tener un discurso más crítico contra el gobierno de los EE.UU. En respuesta, Washington adoptó una postura más dura hacia el gobierno en Caracas, acusándolo abiertamente de apoyar el terrorismo y de violar los derechos humanos. En 2006, la Secretaría del Estado Estadounidense acusa al gobierno de Venezuela de no colaborar con los esfuerzos antiterroristas.

Ese mismo año 2006, Chávez en su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas definió al presidente de los EE.UU., George W. Bush, como “El Diablo” y habló sobre la amenaza que suponía el imperialismo estadounidense para el mundo5. En 2007, el gobierno de Venezuela nacionalizó varias empresas estadounidenses, incluyendo las operaciones de la compañía petrolera ExxonMobil en el país. En 2008, la relación diplomática alcanzó uno de sus puntos más álgidos cuando Chávez expulsó al embajador de EE.UU. en Venezuela, Patrick Duddy6 , y ordenó el regreso a Venezuela del embajador en Washington, Bernardo Álvarez. Igualmente, EE.UU. impuso sanciones a dos individuos venezolanos por su conexión con grupos radicales, y otros individuos y empresas por su vinculación con el narcotráfico. En 2010, el gobierno de Obama acusó al gobierno de Venezuela (y a otros catorce gobiernos latinoamericanos) de no cooperar en la lucha contra el narcotráfico.

En 2013, muere Hugo Chávez, y lo sucede su entonces vicepresidente, Nicolás Maduro, quien continuó, por algún tiempo, con la política exterior de su predecesor. En este sentido, se mantuvo la retórica hostil. Sin embargo, EE.UU. decidió implementar más sanciones contra el gobierno de Venezuela. En diciembre de 2014, la administración de Barack Obama acusa al régimen de Maduro de violaciones a los derechos humanos, corrupción y narcotráfico7, y emitió una nueva orden ejecutiva declarando que la situación de Venezuela planteaba una amenaza a la seguridad nacional y política exterior de los EE.UU..8 A partir de entonces, empezaron a aplicarse sanciones más enérgicas en contra del gobierno venezolano.

En 2019, la tensión entre EE.UU. y Venezuela llegó a otro punto álgido, esto debido a varios sucesos entre los que se incluye, la crisis que se vivió con la presidencia interina9 y el reconocimiento que el gobierno de EE.UU. le dio a Juan Guaidó y la entrada a Venezuela de ayuda humanitaria concertada por varios países. EE.UU. y otros países latinoamericanos y europeos reconocieron a Guaidó como presidente legítimo, mientras que el régimen de Nicolás Maduro y sus aliados, como China, Cuba, Irán, Rusia, y Turquía lo consideraron un intento de golpe de Estado. Otros sucesos que harán la relación bilateral aún más complicada, incluyeron el cierre de la embajada de EE.UU. en Caracas10 y la embajada de Venezuela en Washington; la llamada Operación Libertad, en la cual el líder opositor Leopoldo López había sido liberado de arresto domiciliario y el jefe del Servicio de Inteligencia habría abandonado su cargo; y la llamada Operación Gedeón en la cual, según el gobierno de Maduro, las fuerzas armadas venezolanas neutralizaron una incursión armada en el país, entre los cuales se encontraban estadounidenses. Finalmente, el arresto de Alex Saab –aliado del gobierno de Maduro– en 2020 en Cabo Verde y su posterior extradición a EE.UU. en 2021.

En la actualidad, aunque la administración de Joe Biden sigue sin reconocer a Nicolás Maduro como el presidente legítimo de Venezuela11, la realidad es que EE.UU. ha tenido que negociar con su gobierno varios puntos de interés. Por ejemplo, desde el comienzo de la segunda invasión de Rusia a Ucrania en Febrero 2022, al menos en dos ocasiones, enviados oficiales del gobierno de EE.UU. han visitado Caracas para conversar acerca de la liberación de estadounidenses encarcelados en Venezuela, la reactivación de las negociaciones entre el gobierno de Maduro y la oposición venezolana, y la posibilidad de reactivar las actividades de compañías americanas en el sector petrolero.

En el momento de escribir este artículo, las relaciones diplomáticas siguen sin reactivarse, la mayoría de las sanciones económicas contra Venezuela permanecen, EE.UU. mantiene a Venezuela dentro de la lista de países de gran riesgo para viajar12, y los lazos bilaterales y de conocimiento sobre las relaciones bilaterales se conservan más a través de grupos de interés y organizaciones sin fines de lucro, que a nivel intergubernamental.

Consecuencias de esta relación de desaciertos

La relación entre EE.UU. y Venezuela ha sido inconveniente para ambos países más de lo que ambos gobiernos están dispuestos a admitir. Aunque Venezuela ha dependido más comercial y políticamente de EE.UU. que, a la inversa, la tensa relación no ha sido del todo provechosa para Washington. Los desaciertos han sido numerosos y en diversos ámbitos.

Comercio. La relación comercial entre EE.UU. y Venezuela ha estado históricamente enfocada en la compra y venta de petróleo. Venezuela solía ser uno de los mayores productores de petróleo del mundo, y EE.UU. uno de los mayores compradores y consumidores de petróleo venezolano. Cuando Chávez se propuso expropiar las compañías petroleras estadounidenses en territorio venezolano, ello no sólo impactó la producción de petróleo, sino por supuesto, la relación política y comercial bilateral. EE.UU. vio esto como una amenaza a sus intereses económicos y geopolíticos, lo que llevó a un enfriamiento en la relación bilateral. La consecuencia más obvia de esta relación es que ni Venezuela está vendiendo el petróleo a un mercado que por muchos años fue seguro y pronto pago, y EE.UU. no está recibiendo petróleo de un surtidor próximo geográficamente en momentos en donde ha dejado de percibir petróleo por las sanciones impuestas a Rusia debido a la Guerra en Ucrania.

Sanciones económicas. En respuesta a la posición de Chávez en cuanto a los esfuerzos de EE.UU. de combatir el terrorismo y el comercio de narcóticos, George W. Bush impuso las primeras sanciones económicas a Venezuela en 2006. En esta oportunidad, EE.UU. prohibió cualquier venta comercial de armas y transferencia de armas a Venezuela13. En 2008, el departamento del tesoro estadounidense sancionó a dos individuos y dos agencias por estar involucrados en apoyar al grupo radical libanés, Hezbollah. Cuando Barack Obama declara a Venezuela como una “amenaza inusual y extraordinaria” para la seguridad nacional de Estados Unidos, se empiezan a imponer progresivamente más sanciones incluyendo la prohibición de la venta de tecnología militar, suspensión de entrada a territorio estadounidense de ciertos miembros del gobierno de Venezuela, la congelación de activos y la imposición de restricciones comerciales con Venezuela, y sanciones a individuos del gobierno venezolano involucrados en la violación de derechos humanos.

Con la llegada del presidente Donald Trump al poder en 2017, las sanciones económicas en contra de Venezuela se intensificaron. Trump impuso más sanciones a la industria petrolera venezolana y expandió la lista de sancionados (ahora hay más de 300 entre individuos y compañías)14. Todas estas sanciones también afectaron a empresas estadounidenses que hacían negocios con Venezuela. La realidad es que, aunque las sanciones han sido un problema para el gobierno de Maduro, por otro lado, Maduro ha logrado expandir sus redes internas e internacionales para procurar que las sanciones no pongan en peligro su supervivencia en el poder. Las alianzas con otros gobiernos autoritarios, vender petróleo a mercados históricamente no-tradicionales como India, diversificar sus aliados comerciales, explotar la minería ilegal15 y las economías de contrabando de droga, el lavado de dinero, entre otras estrategias, se han convertido vitales para que la elite política venezolana siga capitalizando16. Abordar todas estas aristas, mayoritariamente a punta de sanciones, ha sido tarea imposible.

Más Cooperación Autocrática. Aunque alianzas internacionales con China, Cuba, India, Irán, Turquía, y Rusia ha permitido al gobierno de Maduro resolver ciertas áreas impactadas por las sanciones económicas y consolidar su poder autoritario, también es cierto que el gobierno de Venezuela depende más de estos otros gobiernos. Igualmente, debe luchar por un mercado –el asiático– en el cual Rusia también está tratando de entrar fuertemente debido a las sanciones. Esta cooperación internacional autocrática que Maduro ha reforzado y la presencia de autocracias como China y Rusia en Latinoamérica supone un problema para EE.UU., tal como se hace referencia en el documento de la estrategia de seguridad nacional de octubre de 202217.

Más polarización. La polarización que se vive en EE.UU. relativo al tema Venezuela divide a demócratas y republicanos (al igual que compañías estratégicas) en cuanto a qué hacer para manejar la relación con Venezuela. No todos en el Congreso apoyan mantener las sanciones contra Venezuela, ya que se percibe como una estrategia que no ha logrado cambios deseados. Por ejemplo, en 2020, candidatos demócratas a las elecciones presidenciales18 tenían opiniones contrastantes respecto al caso Venezuela, y en 2022, varios legisladores demócratas pidieron a Biden levantar sanciones contra Venezuela y dialogar con Maduro19. Igualmente, el sector republicano ha usado el caso Venezuela (y venezolanos) como campaña electoral y estrategia política20. Por ejemplo, recientemente, el expresidente y candidato presidencial a las elecciones del 2024, Donald Trump, dió un discurso en Carolina del Norte21 en el cual mencionó a Venezuela. Allí demostró el único interés que motivó su política hacia Venezuela: el petróleo. Igualmente, la polarización existente desde Venezuela, más allá de la política doméstica venezolana, tiene que ver con quienes están en favor y en contra de las sanciones estadounidenses, y las políticas implementadas por Trump y Biden respecto a Venezuela.

Los del medio. Los venezolanos son los que más han sido impactados por las sanciones y el resquebrajamiento de las relaciones bilaterales. Según datos recientes, hay más de 7.3 millones de refugiados y/o migrantes venezolanos en el mundo, mayoritariamente en la región de Latinoamérica22. Aunque hay diversas estimaciones, en EE.UU. se calcula que hay más de 600.000 venezolanos. Esta migración ha obligado al gobierno de EE.UU. a repensar su sistema migratorio y a crear varias iniciativas para lograr que los migrantes venezolanos que ya están en EE.UU. puedan estar legalmente, y los que no lo están, puedan entrar legalmente al país. Sin embargo, muchos venezolanos continúan su camino por escapar de Venezuela, aún a riesgo de dejar sus vidas en ese camino23. A la par, las sanciones y el quiebre de las relaciones bilaterales han impactado a la población venezolana en otras áreas como las importaciones de alimentos de primera necesidad, movilizar fondos, donaciones a organizaciones no-gubernamentales, viajar desde y hacia Venezuela, tener acceso a servicios consulares, efectos considerablemente negativos en la economía del país24 y en las condiciones sociales25 de la población venezolana.

¿Por qué importa todo esto?

Entender que esta relación se encuentra en un status de desaciertos es importante por varias razones. El primero es que el enfoque y el menú de estrategias que EE.UU. ha implementado para alentar cambios políticos y mayor democracia en Venezuela no ha generado los efectos deseados. Las sanciones fueron diseñadas para limitar económicamente al gobierno de Nicolás Maduro y obligarlo a cambiar sus políticas autoritarias. Eso a todas luces, no se ha logrado. Es importante repensar entonces si las sanciones económicas, por ejemplo, siguen siendo relevantes en su formato actual como estrategia para encarar las relaciones con Venezuela.

El segundo es que está relación bilateral no se puede ver separada del contexto regional. No hay que olvidar que el tablero político latinoamericano ha cambiado en 2022-2023, con lo cual Maduro podría reanudar apoyos regionales (e.g., Brasil, Colombia, Honduras) y salir de un aislamiento producto de las sanciones y de gobiernos que anteriormente criticaron a Maduro (Bolsonaro en Brasil o Duque en Colombia). Dependiendo de posibles gestiones de negociación que puedan realizarse desde Latinoamérica, y el nivel de apoyo político que pueda conseguir Maduro en la región, la relación EE.UU.-Venezuela podría mejorar o agravarse en los próximos meses y años.

El tercero es que EE.UU. y Venezuela comparten lazos comerciales importantes y complementarios. En el contexto actual de la Guerra en Ucrania, ambos países han sido impactados (por supuesto, no en igual medida) por el resquebrajamiento de la relación bilateral. Por un lado, EE.UU. decidió sancionar el petróleo ruso y empezar a buscar fuentes alternativas para la compra de petróleo. Si bien es cierto que algunos países en América Latina han aumentado su producción petrolera, y otros han ofrecido suplir algo del petróleo que EE.UU. no le compra a Rusia, Washington no consigue en América Latina un suplidor sólido para importar todo el petróleo que requiere. Por el otro lado, Venezuela no es inmune a las sanciones contra Rusia. Venezuela ahora debe competir con Rusia en el mercado internacional petrolero debido a que ambos países están vendiendo petróleo en los mismos mercados. Igualmente, Venezuela ha sido indirectamente sancionada al no poder acceder a las cuentas y al dinero que tiene en bancos rusos.

Finalmente, mientras exista polarización sobre el tema Venezuela o las sanciones estadounidenses, esta seguirá siendo usada como campaña política y base de acción, algo que, a corto y largo plazo, no ayudará a la relación bilateral. Mientras políticos y grupos de interés en ambos países sigan viendo la relación como un juego de suma-cero, las respuestas y políticas que se implementarán seguirán siendo desacertadas y abocadas solo a beneficiar intereses particulares.

1 Carlos Romero, “Venezuela y Estados Unidos: ¿una relación esquizofrénica?” Nueva Sociedad 206 (2006): 78-93.

2 U.S. Department of State Archive. 2001. “Press Briefing by Jim Dobbins, NSC Senior Director for Inter-American Affairs”. https://1997-2001.state.gov/regions/wha/990111_briefing.html

3 Bill Clinton, “Remarks to the Citizens of Venezuela in Caracas.” https://www.govinfo.gov/content/pkg/PPP-1997-book2/pdf/PPP-1997-book2-doc-pg1345.pdf

4 Presidentes estadounidenses que visitaron Venezuela: John F. Kennedy (Enero 1961), Jimmy Carter (Marzo 1978), George H. W. Bush (Diciembre 1990) y Bill Clinton (Octubre 1997). Richard Nixon visitó Venezuela en 1958 cuando era vicepresidente.

5 Hugo Chávez, “Intervención del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez, en la LXI Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas,” (20 de septiembre de 2006). https://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/2055/1/CI-07-AR.pdf

6 Esta acción se produjo tras una disputa entre Estados Unidos y Bolivia. Chávez expresó su apoyo al presidente de Bolivia, Evo Morales. Patrick Duddy regresó a Venezuela como Embajador de los Estados Unidos a mediados de 2009 bajo la Administración de Barack Obama y terminó su misión diplomática un año después. Obama nominó a Larry Palmer como su reemplazo, pero Hugo Chávez se negó a aceptarlo como embajador. Ver RFI. “Chávez rechaza a Palmer como Embajador de EE.UU..” (19 de diciembre de 2010). https://www.rfi.fr/es/americas/20101219-chavez-rechaza-palmer-como-embajador-de-eeuu

7 En 2023, Venezuela sigue designada en la lista de países que no han colaborado en los esfuerzos internacionales contra el narcotráfico. Ver: Insight Crime, “Venezuela’s Cocaine Revolution,” (abril de 2022). https://insightcrime.org/wp-content/uploads/2022/05/Venezuelas Cocaine-Revolution-InSight-Crime-Apr-2022.pdf; U.S Department of State, “International Narcotics Control Strategy Report,” (marzo de 2023). https://insightcrime.org/wp-content/uploads/2023/03/INCSR-2023-Vol-1.pdf

8 Public Law No: 113-278, “Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014”, https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senatebill/2142

9 Adriana Boersner, “Venezuela 2019: A Tale of Two Presidents”, Revista de Ciencia Política 40, no. 2 (2020): 539-565.

10 En agosto de 2019, el Departamento de Estado de EE.UU. abrió la Unidad de Asuntos de Venezuela en la Embajada de los Estados Unidos en Bogotá. Desde entonces, allí se encuentra la Misión de los Estados Unidos en Venezuela.

11 En enero de 2023, Estados Unidos dejó de reconocer a Juan Guaidó como presidente legítimo de Venezuela. A principios del 2023, Nicolás Maduro se mostró interesado en reactivar conversaciones con los Estados Unidos y trabajar en la normalización de las relaciones con Estados Unidos. Ver, U.S. Department of State, “Venezuela’s Interim Government and the 2015 National Assembly,” (3 de enero de 2023). https://www.state.gov/venezuelas-interim-government-and-the-2015-national-assembly/; France24, “Venezuela Leader Says Willing to Work at Normalizing US Ties”, (2 de enero de 2023). https://www.france24.com/en/live-news/20230102-venezuela-leader-says-willing-to-work-at-normalizing-us-ties

12 Travel State Gov, “Venezuela Travel Advisory”, (12 de enero de 2023). https://travel.state.gov/content/travel/en/traveladvisories/traveladvisories/venezuela-travel-advisory.html

13 A partir de ese momento, Venezuela empezó a adquirir tecnología militar y armamento de otros mercados, mayoritariamente el ruso. Sin embargo, otros países siguieron vendiendo armas a Venezuela por unos años. Tal fue el caso de China, España y el Reino Unido.

14 Congressional Research Service, “Venezuela: Overview of U.S. Sanctions”, (noviembre 2022). https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10715

15 Insight Crime, “Beneath The Surface of Illegal Gold Mining in The Amazon”, (8 de noviembre de 2022). https://insightcrime.org/investigations/beneath-surface-illegal-gold-mining-amazon/

16 Adriana Boersner, “The Menu of Strategies Used by Maduro to Mitigate The Effects of Sanctions,” Foro Cubano 3(23). https://www.programacuba.com/the-menu-of-strategies-used-by-madu

17 The White House, “National Security Strategy,” (octubre 2022). https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

18 Holly Sonneland, “EE. UU.. 2020: Las Posiciones De Los Candidatos Demócratas Sobre Venezuela.” Americas Society/Council of The Americas, (2 de junio de 2020). https://www.as-coa.org/articles/eeuu-2020-las-posiciones-de-los-candidatos-democratas-sobre-venezuela

19 Carta al presidente Joe Biden, encabezada por los representantes Raúl Grijalva (D-Ariz.) y Jesús García (D-Ill) (mayo de 2022). https://grijalva.house.gov/wp-content/uploads/2022/05/Venezuela-Letter-Grijalva-Garcia.pdf

20 Max Greenwood, “GOP Turns Venezuela into Florida Attack Line,” The Hill, (2019). https://thehill.com/homenews/campaign/433777-gop-turns-venezuela-into-florida-attack-line/; Nick Mordowanec, “GOP Accused of Using Venezuelans as Pawns Despite Vocal Support”, Newsweek, (2022). https://www.newsweek.com/gop-accused-using-venezuelans-pawns-des-pite-vocal-support-1743436

21 Donald Trump, “Donald Trump delivers a speech in North Carolina”, Sky News, (2023). https://www.youtube.com/watch?v=sAOsUf44iSI

22 R4V, “Refugiados y Migrantes de Venezuela,” (2023). https://www.r4v.info/es/refugiadosymigrantes

23 Julie Turkewitz, “Necesito un Futuro Para Mis Hijos,” The New York Times, (7 de octubre de 2022). https://www.nytimes.com/es/2022/10/07/espanol/darien-venezolanos.html

24 Manuel Sutherland, “El Impacto y La Naturaleza Real de Las Sanciones Económicas Impuestas Sobre Venezuela,” Provea, (2019). https://provea.org/publicaciones/investigaciones/investigacion-especial-impacto-y-naturaleza-real-de-las-sanciones-economicas-impuestas-a-venezuela/

25 Maryhen Jiménez, “The Weakening of Civil Society in Venezuela-An Unintended Consequence of Economic Sanctions?” Foro Cubano 3(23) (2020). https://www.programacuba.com/the-weakening-civil-society-in-vene