La autocratización del orden mundial: desafío para los demócratas y las democracias
Elsa Cardozo
A través de una variedad de foros internacionales, los autoritarismos actuales están usando su influencia no solo para aislar a sus regímenes de la crítica, sino también para activamente reconfigurar los estándares legales internacionales de manera que favorezcan sus intereses. Ya no contentos con aproximarse al derecho internacional desde una posición defensiva, los regímenes autoritarios consideran al derecho internacional como un medio para cultivar sus propios proyectos iliberales, extendiendo nuevas normas legales autoritarias que existen al lado y compiten con principios democráticos¹.
Durante dos siglos la influencia de las ideas liberales estaba –más de lo que nos gustaría pensar– unida al predominio del poder occidental. Ahora la influencia del liberalismo se desvanece a medida que la agenda de la política mundial está cada vez más establecida por grandes potencias que no son parte de un Occidente tradicionalmente decidido o que, como Rusia, son ambivalentes acerca de si pertenecen a Occidente. De lejos, el Estado más importante de esos es China, que ya es una superpotencia².
En septiembre de 2020 fue dado a conocer un extenso y documentado informe sobre ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, detenciones arbitrarias, torturas y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes cometidos en Venezuela desde 2014. La Misión Internacional Independiente que estuvo a cargo de esa investigación, por decisión mayoritaria del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas³, desarrolló un meticuloso trabajo. En respuesta, el régimen publicó su propio informe que intentó descalificar -entre ausencia de datos confiables, acusaciones de injerencia y razones de soberanía- no solo el documento sustanciado por la Misión Internacional, sino la legitimidad misma del escrutinio internacional⁴.
En febrero de 2021 se produjo, esta vez con invitación por el régimen, de la visita de la Relatora Especial del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre el impacto negativo de las sanciones en el disfrute de los derechos humanos. Su informe preliminar se concentró en argumentar la necesidad de levantamiento de las sanciones generales e individuales, al señalarlas como decisivas en el estado de devastación material y de derechos humanos en que se encuentra Venezuela⁵. Hubo pocas referencias a la crisis previa a la aplicación de sanciones, caracterizada pormenorizadamente en su dimensión de derechos humanos por los informes de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas desde 2017 sobre las responsabilidades del gobierno y por el recién mencionado de la Misión Independiente.
He aquí dos ilustraciones de la complejidad del reto autoritario al orden jurídico-político internacional en general y, muy específicamente, a los avances en el seguimiento, escrutinio y exigencias internacionales en materia de derechos humanos, estado de derecho y democracia. Ya no solo se intenta el bloqueo y la descalificación del escrutinio internacional en asuntos que revelan los abusos del ejercicio del poder que desconoce limitaciones institucionales, internas y externas; también se trata de la conjunción de estrategias orientadas a utilizar recursos jurídicos, a resignificar principios y alterar normas y prácticas internacionales.
Ahora, a los avances mundiales del autoritarismo por casi tres lustros⁶ se han añadido los graves retrocesos que en 2020, al amparo de la pandemia, han registrado respetables índices⁷. No es exagerado afirmar que “La pandemia Covid-19 representa uno de los más serios desafíos a la democracia global desde que la ´tercera ola´ de democratización comenzó a mediados de la década de 1970” ⁸. En este contexto, tampoco resulta errada la afirmación de que el mundo pospandemia ya comenzó porque hemos cruzado un umbral crucial, con sus costos y retos de toda índole. Estos incluyen el aliento a impulsos nacionalistas y las trabas a la genuina cooperación⁹. Lo crítico del momento internacional no es solo la aceleración y difusión de la regresión democrática, sino la adecuación y difusión de políticas y prácticas que -por acción u omisión- favorecen el sostenimiento y consolidación de regímenes autocráticos.
Sin desconocer lo particular a cada experiencia y tránsito en la adaptación autoritaria a los nuevos tiempos, desde la finalización de la Guerra Fría se han desarrollado muchos rasgos comunes. Es ese el caso de las estrategias de protección ante iniciativas de seguimiento, escrutinio, evaluación y presión internacional en asuntos como derechos humanos, comercio y finanzas, cuestiones ambientales y, naturalmente, de seguridad en sus vertientes tradicionales y nuevas: desde la expansión territorial hasta ataques cibernéticos.
La resiliencia autoritaria, su utilización de estrategias de apoyos mutuos y utilización de recursos de poder penetrante (sharp power), así como el “contagio” y la difusión de aprendizajes para su avance y estabilización, hacen parte de los enfoques a partir de los que se ha ido caracterizando el desafío autoritario y su sustentación internacional¹⁰. Esto ha ido haciendo a los avances autocráticos un reto de escala mayor para las democracias, nacional e internacionalmente. Como lo resumen las referencias iniciales de Thomas Ginsburg y Timothy Garton Ash, los principios, normas y procedimientos que han dado forma al sistema internacional que conocemos están siendo fuertemente desafiados. Los autoritarismos ya no solo procuran aislarse de ellos y evadir su influencia, sino que promueven su transformación. Ese impulso se ha hecho especialmente intenso y notable con la pandemia del Covid-19, en medio de la exacerbación de la competencia geopolítica y los avances en políticas de represión interior, expansión territorial y desconocimiento de obligaciones internacionales.
De ello no escapan iniciativas de cooperación, como se refleja en la diplomacia de las mascarillas, en la guerra de las vacunas o las controversias en torno a la autonomía, aportes y eficiencia en la Organización Mundial de la Salud. En este y otros ámbitos debe anotarse que, desde las democracias, algunas frágiles y otras institucionalizadas, se ha contribuido con acciones y omisiones a debilitar la capacidad y legitimidad de la concertación multilateral y su institucionalidad. Así viene ocurriendo bajo las banderas de nacional-populismos en Europa y Latinoamérica, el Brexit o el abandono de acuerdos y unilateralismo de la política exterior de Estados Unidos especialmente, peno no sólo bajo el mandato de Donald Trump¹¹.
Se han hecho cada vez más visibles todas las tensiones e inconsistencias del llamado orden mundial liberal, fundamentalmente trasatlántico, institucionalizado tras la Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, se fueron definiendo órdenes o regímenes internacionales como conjuntos de acuerdos en torno a principios, reglas y procedimientos¹² sostenidos sobre proporciones diversas de poder y legitimidad. En escala mundial se trata de “la aplicación práctica de estos componentes [legitimidad y poder] a una parte sustancial del globo, lo suficientemente grande para afectar el balance global de poder”. En los regímenes regionales o sobre temas específicos, suponen “un conjunto de reglas comúnmente aceptadas que definen los límites de acción permisible y un balance de poder para hacer cumplir las reglas acordadas y prevenir que alguna de las partes subyugue a las otras”¹³.
En el más amplio dominio geográfico y ámbito temático, desde la década de 1940 se aceleró el desarrollo del derecho internacional que dio sustento jurídico y político al orden mundial en dimensiones que se han ido multiplicando con el tiempo: manejo de conflictos y seguridad, económicas, sociales y culturales, ampliadas a materias ineludibles, de naturaleza global, como entre muchas otras, terrorismo, comunicaciones, control de epidemias o cambio climático.
En materias esenciales en una concepción liberal del orden mundial el desarrollo fue más lento y accidentado: la vigencia efectiva del marco jurídico para la protección de los derechos humanos, la protección de la democracia y del estado de derecho encontraron frenos recurrentes en regímenes autoritarios. También los encontraron, no puede obviarse, en los poderes democráticos que en el contexto de la Guerra Fría consideraban que la estabilidad autocrática era preferible a los riesgos de la democracia; del mismo modo, en otros estados democráticos, no potencias, se mantuvieron recelos ante acuerdos que supusieran concesiones de soberanía y aceptación de la supranacionalidad, como ha sido históricamente el caso de Latinoamérica.
Si en la post Guerra Fría se fue haciendo cada vez más necesario, o al menos conveniente, contar con credenciales internacionales de legitimidad democrática, esos pudores se fueron perdiendo. Simultáneamente, se han venido produciendo el desconocimiento y resignificación de principios, normas y procedimientos internacionales que estorban a los propósitos y el desempeño autoritarios.
Lo que sigue es apenas una exploración del tema. El argumento se desarrolla en tres partes. Comienza con una mirada introductoria al estado del orden mundial desde los desafíos a su institucionalidad y dimensión liberal en diversos ámbitos. Sigue con la argumentación central, a partir de la exploración de los asuntos y relaciones internacionales en los que se ha perfilado la incidencia autoritaria sobre la institucionalidad internacional en dos vertientes: por una parte, las iniciativas de los regímenes ruso y chino como “centros autoritarios de gravedad”¹⁴, particularmente en materia de derechos humanos; por otra parte, su significación para la resiliencia del régimen venezolano. Van finalmente unas breves reflexiones sobre los que desde la perspectiva del impulso autoritario a cambios en el orden mundial, son retos fundamentales para las democracias y para la construcción del tránsito de Venezuela a su recuperación.
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Un orden mundial frágil y desafiado
Los impulsos autocráticos y las acciones u omisiones democráticas que favorecen un orden en el que prevalezca el poder sobre la legitimidad, no es algo nuevo. Cambiando lo cambiante, se ha manifestado en ciclos en los que han prevalecido el uno o el otro¹⁵.
En balance, no pueden negarse los avances logrados en la segunda mitad del siglo XX en ámbitos fundamentales del orden jurídico-político internacional y su institucionalidad. A mediados de la década de 1990 así lo celebraba uno de sus más fervientes defensores: “Cincuenta años después de su fundación el mundo democrático liberal occidental está robusto, y sus principios y políticas permanecen como núcleo del orden mundial. Los desafíos al multilateralismo liberal desde adentro y afuera de occidente han prácticamente desaparecido”¹⁶.
Muchos avances contribuyeron a ese orden que, aun desmitificándolo¹⁷, acumuló un saldo favorable de institucionalización que en diferentes escalas y ámbitos cultivó normas y prácticas políticas liberales.
Ahora, al cerrar los primeros veinte años del siglo XXI son evidentes tanto los impulsos desglobalizadores que se alimentan selectivamente de aspectos y efectos negativos de la globalización, como las fragilidades de un orden internacional liberal cuya sustentación jurídica más esencial ha sido cada vez menos disimuladamente objeto de incumplimiento por parte de gobiernos democráticos y de instrumentalización o resignificación por parte de gobiernos autoritarios. En buena síntesis:
Ese desvanecimiento no es fácilmente identificable en la lectura superficial de las muy frecuentes declaraciones que suelen hacer elogios y defensas del derecho internacional, el multilateralismo y las Naciones Unidas. De ello es ejemplo la Declaración de la Federación Rusa y la República Popular de China sobre la Promoción del Derecho Internacional¹⁸. Luego vienen los matices discursivos y el inocultable abismo entre la retórica y las acciones: con ellos se retrocede a nociones de soberanía y de limitación de la responsabilidad internacional de los Estados que debilitan aspectos esenciales del orden internacional liberal, sus instituciones y prácticas desarrolladas desde 1945, en muchos y fundamentales asuntos, tanto institucionales como temáticos.
En lo institucional, el multilateralismo – como formalización jurídica y política internacional de la coordinación de intereses- es sin duda pieza central para la gobernanza global. Lo es en diferentes alcances -desde lo global hasta lo regional- y materias -internacionales, transnacionales y supranacionales. Su institucionalidad liberal sigue siendo globalmente fundamental como sistema de reglas y procedimientos en lo económico (como en lo comercial, monetario y financiero), en lo político (con la seguridad internacional como tema central), en materias de naturaleza transnacional (como salud, cambio climático entre muchas otras) y supranacional (especialmente en derechos humanos). Esa institucionalidad en cada una de sus dimensiones ya no solo es presionada para fortalecer sus capacidades y proteger la legitimidad de principios liberales cimentados en los derechos humanos; también es desafiada por iniciativas dirigidas a limitar o cambiar sus alcances.
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La autocratización internacional y Venezuela
Lo esencial de la política exterior venezolana desde 1999 ha sido, visiblemente, el empeño por protegerse de la incidencia internacional democrática. Comenzó con los debates en torno a la aprobación de la Carta Democrática Interamericana y siguió con las iniciativas para descalificarla, desvirtuarla, limitar sus alcances y promover la adopción regional de otras claúsulas¹⁹. Continuó con la descalificación de los informes y la no autorización de ingreso a misiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el incumplimiento de sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el retiro de esa instancia con la denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos en 2013 y la salida de la Organización de Estados Americanos, efectivo en 2019. La descalificación a la observación electoral internacional independiente, a la que el régimen se cerró desde 2006, fue acompañada por la adopción de la figura del acompañamiento, con mínimas competencias e independencia, sin dejar de intentar manipular para sus propósitos a los sistemas de observación de la Unión Europea y las Naciones Unidas.
Ese empeño fue cada vez más visiblemente acompañado por el de descalificar y aislarse de acuerdos e instituciones de esencia liberal, tanto en lo comercial y financiero como en lo político. En materia de integración se manifestó prontamente en la oposición al proyecto de Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a la vez que en la creación, con Cuba, de la Alternativa Bolivariana para las Américas -suscrita en 2004 pero propuesta al Caribe por Hugo Chávez en 2001- luego rebautizada como Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, con expreso sentido antiliberal. Desde entonces se sucedieron el abandono de la Comunidad Andina y el Grupo de los Tres en 2006, el forzado ingreso al Mercosur con la pretensión de modificarlo, efectivo en 2012, a la vez que el impulso a los acuerdos energéticos bilaterales con Petrocaribe, desde 2005. Estos últimos fueron fundamentales geopolíticamente para cultivar afinidades, apoyos y votos a posiciones y propuestas venezolanas en foros internacionales.
Con expreso interés por desplazar la influencia de la Organización de Estados Americanos, aprovechando los acercamientos políticos regionales de la “marea rosa”, se alentó la creación de la Unión de Naciones Suramericanas en 2008 y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños entre 2010 y 2011.
La búsqueda de referencias y alianzas extracontinentales fue privilegiando las coincidencias con autoritarismos desafiantes de los avances de principios, reglas y procedimientos liberales, dentro del cuadro global de autocratización y recesión de la democracia que se iba perfilando. Entre ellos son de particular interés China y Rusia. Lo son por su disposición y recursos para instrumentalizar principios, reglas y procedimientos jurídico-políticos en beneficio de sus intereses y, no menos importante, por la incidencia de sus iniciativas internacionales en la resiliencia del régimen venezolano.
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Entre otros, Rusia y China
Conviene reiterar que el impulso iliberal mundial no se debe solo a los regímenes ruso y chino: lo alientan otros autoritarismos así como, en su propia escala, las democracias frágiles y las debilidades e inconsistencias estratégicas en las democracias de mejor sustentación institucional. A unas y otras, en tiempos de nacionalismos populistas -y más recientemente de emergencia pandémica y recesión económica- les cuesta escapar de la tentación defensiva al aislamiento, la competencia geopolítica y la postergación, cuando no abandono, de las responsabilidades internacionales. La lista de los compromisos bilaterales y multilaterales abandonados en diferente medida por el gobierno de Estados Unidos bajo la presidencia de Donald Trump es, más que una ilustración, un dato fundamental²⁰. También lo son, en sentido inverso, tanto la expresa reorientación geopolítica de la Comisión de la Unión Europea y su política externa y de Seguridad Común, como el giro hacia la acción concertada y multilateral del nuevo gobierno de EE.UU.
Entre los regímenes afines a Venezuela, Cuba es, sin duda, un actor en extremo influyente en la política exterior e interior en todos los ámbitos. Pero son China y Rusia los dos actores autoritarios cuyo impulso al abandono, reorientación o redefinición de principios, reglas y procedimientos cuenta con mayor influencia, medios y disposición a utilizarlos en el mundo. Sin dejar de reconocer la diferencia en sus capacidades y motivaciones, los dos regímenes tienen en común su inconformidad con el orden mundial y su disposición a moverse dentro de él en lo que les es conveniente: para reorientar o frenar iniciativas de otros, para lograr apoyos y legitimidad para las propias y para influir en la definición o reinterpretación de reglas²¹. El derecho a veto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas les da una ventaja fundamental. Además, creando sus espacios institucionales, han ido también dejando de lado unos principios y reglas y dando papel central a otros.
Entre los acuerdos que han promovido ambos en sus zonas de influencia, que contribuyen a la creación de sus propias referencias en los ámbitos en los que actúan -económico y de seguridad- se encuentran, para ambos y otros estados centroasiáticos, la Organización de Cooperación de Shanghai (2001). Rusia ha impulsado la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (desde 1994, renovada en 2002) y la Unión Económica Euroasiática (2015). En cuanto a China, con más amplios alcances e incluyendo a actores democráticos, destacan la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda (desde 2013), el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (2014), la Asociación Económica Regional Integral (RCEP), firmada a mediados de noviembre de 2020 junto a 14 países del Asia Pacífico -el más grande pacto comercial del mundo con casi un tercio de la producción económica mundial-, y el Acuerdo de Inversiones suscrito con la Unión Europea a finales de diciembre 2020, negociado desde 2013.
Rusia y China han violentando principios y acuerdos en materias tan diversas e importantes como el respeto a la integridad territorial (como en Ucrania y en el “Mediterráneo Asiático” y el Pacífico respectivamente) a la vez que la autodeterminación (como con las interferencias rusas en elecciones y consultas de otros países o el irrespeto chino al acuerdo de transferencia de Hong Kong y al principio de un país dos sistemas). El reto también se manifiesta en los ámbitos de comercio e inversiones, con poca o nula transparencia y con imposición de condiciones violatorias o ajenas a los regímenes y acuerdos internacionales en esas materias. Esto se complementa con los acuerdos entre los dos poderes, como lo refleja su alianza energética para la construcción del más largo gasoducto mundial para el aprovisionamiento de China, en medio de las tensiones con Estados Unidos y las sanciones impuestas por ese país y la Unión Europea a Rusia. En realidad el acercamiento chino-ruso suma más de un lustro y se ha traducido en una sucesión de declaraciones y un abanico de acuerdos en los que -con altas dosis de pragmatismo y cautela- está presente el mutuo interés por protegerse y proyectar su poder.
La insistencia de ambos en un orden mundial multipolar basado en reglas iguales para todos ha de interpretarse desde su interés en ajustar esas reglas a sus intereses, para lo cual no solo impulsan acuerdos y foros bajo su influencia, sino que participan muy activamente en el sistema multilateral. Lo hacen en el Consejo de Seguridad con el ejercicio del veto- que frena escrutinios y sanciones-, ten el Consejo de Derechos Humanos y también en la Asamblea General de mayoría autoritaria así como en espacios y agencias especializadas en temas como salud y cambio climático, corrupción y telecomunicaciones. En el caso de China, añádase el monto de sus contribuciones que la convierten en el segundo contribuyente al presupuesto de la ONU y han aumentado su participación y competencia por la dirección de agencias especializadas, entre ellas las que se ocupan de telecomunicaciones, corrupción o propiedad intelectual.
- Multilateralismo liberal y autoritario
En su sentido más general la definición del multilateralismo como sistema de reglas de gobernanza mundial vale para cualquier estado, pero solo hasta que se introducen precisiones. La estructura, relaciones y procedimientos de gobernanza multilateral siempre conjugan poder y derecho. En su concepción autoritaria prevalece el poder centrado en el Estado como sustento y límite a la institucionalidad; en la liberal, la institucionalidad jurídica internacional prioriza las normas y regula la fuerza sustentándose en principios de autodeterminación democrática y responsabilidad internacional. Con los avances de la concepción autoritaria se ha ido extendiendo una zona gris en la que se reduce lo multilateral al ejercicio del poder de influencia (y veto) en medio de la crítica al unilateralismo mientras se lo practica y mientras se clama por la democratización de las organizaciones internacionales.
Los elogios al multilateralismo y las expresiones sobre la necesidad de democratizarlo y robustecerlo, así como manifestaciones de valoración e interés en el fortalecimiento del derecho internacional están presentes de modo muy expreso en la ya citada declaración de junio de 2016 suscrita por los presidentes Xi Jinping y Vladimir Putin en apoyo a la promoción del derecho internacional. Son antecedentes de especial interés la Declaración Conjunta sobre el Mundo Multipolar y el Establecimiento de un Nuevo Orden Internacional de 1997²² y la Declaración Conjunta de China y Rusia sobre Orden Internacional en Siglo XXI de 2005²³ .
Desde 2014, tras la anexión rusa de Crimea y Sebastopol, en medio del giro geopolítico chino bajo la presidencia de Xi Jinping y ante el creciente unilateralismo de Estados Unidos bajo la presidencia de Donald Trump , se han producido una sucesión de encuentros, declaraciones y acuerdos en los que desde trayectorias, estrategias e intereses diferentes han confluido las aspiraciones de recuperación de reconocimiento de Rusia como potencia con su áreas de influencia y el despliegue de China como potencia geopolítica. Ese acercamiento ha sido descrito como la pragmática conjunción de la doctrina Primakov -en su dimensión de recuperación de espacios y proyección geopolítica de Rusia- y los principios de la Coexistencia Pacífica proclamados por China: respeto de la soberanía e integridad, no agresión mutua, no interferencia en asuntos internos, relaciones de beneficio igual y mutuo y coexistencia pacífica.
El ya mencionado distanciamiento de Estados Unidos de acuerdos y foros multilaterales durante el gobierno de Donald Trump alentó la reivindicación del derecho internacional y el multilateralismo por China, Rusia y otros regímenes autocráticos en sus propios términos. Ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en las sesiones conmemorativas de los 75 años del foro Mundial y del final de la Segunda Guerra Mundial, Xi Jinping²⁴ hablaba de la persistencia “en el camino de multilateralismo y defender el sistema internacional centrado en la ONU” y de la necesidad de sustentar la gobernanza global en el principio de consultas, cooperación y beneficios para todos y promover la igualdad de derechos, oportunidades y reglas entre todos los países” para que ese sistema respondiera a la política y economía mundiales ya distintas” a las de 1945.
En el mismo foro y circunstancia el presidente de Rusia citaba como principios establecidos “en los términos más claros y sin ambigüedad por los padres fundadores del nuestra Organización universal” los de igualdad de los Estados soberanos, la no intervención en sus asuntos internos, el derecho de los pueblos a la determinación de su propio futuro, la condena a la amenaza o utilización de la fuerza y el arreglo político de las disputas. En referencia al Consejo de Seguridad, tras definirlo como pieza fundamental de la gobernanza global, reiteraba que por ello no puede prescindir del poder de veto de los cinco miembros permanentes, potencias victoriosas de la Segunda Guerra Mundial que consideró aún representativas “del actual balance de poder político y militar”²⁵.
Sobre el derecho internacional, el punto de partida de las declaraciones chino-rusas de 2005 y 2016 es la centralidad del principio de igualdad soberana para la estabilidad de las relaciones internacionales. Lo que suena muy bien hasta que, desde una visión clásica de soberanía, se insiste en cada tema -sea político, de resolución de conflictos, económico o de seguridad- en el principio de no intervención, para lo que se citan referencias a la Carta de la ONU y algunas resoluciones del foro mundial²⁶. Este principio se convierte en franco límite a los alcances del derecho internacional. De allí la separación que tan expresamente ya recogía la declaración conjunta de 2005: “Los asuntos de los países deben ser decididos independientemente por sus propios pueblos, y los asuntos del mundo deben ser determinados sobre la base multilateral y colectiva y mediante diálogos y consultas”²⁷. Es el caso que también la violación de principios y normas bien establecidos -como el respeto a la integridad territorial- son considerados entre los asuntos de soberana decisión nacional.
Esta visión del derecho internacional y el multilateralismo, que insiste en sus aspectos instrumentales pero también en el peso global de China y Rusia -con su derecho a veto- en la definición de orientaciones políticas, normas y procedimientos, ha sido también asumida por otros regímenes autoritarios. Así se ha manifestado en coincidencias en foros internacionales sobre el derecho internacional y multilateralismo, en general, y sobre derechos humanos y democracia, comercio e inversiones y seguridad. Este último concepto es de extrema plasticidad para los regímenes autoritarios, y no solo sirve para la represión de libertades fronteras adentro, sino para descalificar el escrutinio exterior y debilitar su sustentación jurídico-política: por hegemónica, antidemocrática y violatoria de la soberanía.
Los espacios multilaterales son diversos, ya no solo por la ya mencionada distinción entre los promovidos por los autoritarismos y los vinculados al orden liberal. También lo son, especialmente, porque en el multilateralismo de alcance mundial, que reúne a democracias y autocracias, están incluidos asuntos también diversos: los propiamente internacionales, como de seguridad y solución de conflictos, en los que se manifiestan más explícitamente y con mayor fuerza los intereses nacionales y la competencia geopolítica; los transnacionales, en los que la interdependencia hace especialmente necesaria la coordinación, aunque los frenos geopolíticos la limiten en la práctica, como en comercio y finanzas, pero también en salud y cambio climático; finalmente, los que están concebidos y han sido lentamente institucionalizados como supranacionales, que viene a ser el caso de los derechos humanos²⁸.
Aunque en general los regímenes autoritarios cumplen con proclamar constitucionalmente su adhesión a la defensa de los derechos humanos, lo hacen desde su propia versión, siempre sometida a la prueba de los hechos. Piénsese en el amplísimo catálogo de derechos que contiene la Constitución venezolana de 1999²⁹. Es así aunque en la práctica no los promuevan ni protejan de forma efectiva y, en cambio, se impongan los deberes y desmantelen las garantías de todos los derechos en nombre de la defensa del régimen. En los autoritarismos prevalece la ley nacional por encima de los tratados y fallos de tribunales internacionales: sea que contra lo estipulado constitucionalmente como en el caso de Venezuela, sea que en consonancia con el marco jurídico nacional -como el sincerado en la reforma constitucional rusa de 2020- o según lo implícito en la ley fundamental de China. Lo más trascendente es que la retórica no solo va acompañada por argumentos que justifican el desconocimiento de la universalidad e interdependencia de todos los derechos, sino por abiertas violaciones y elaboradas propuestas para reorientar las instituciones que velan por ellos y para modificar el modo de atenderlos. Sirvan como ejemplo tanto las respuestas de los regímenes ruso y chino a las críticas que recibieron durante las Evaluaciones Periódicas Universales correspondientes a 2009, 2013 y 2018³⁰. En la respuesta de China de 2018 se incluyó un aparte inicial -“Concepto y sistema teórico de derechos humanos con características chinas”- que manifiesta interés por “fomentar el sano desarrollo de la causa internacional de los derechos humanos (…) sobre la base de la igualdad y el respeto mutuo” pero concediendo “cada vez más importancia a los derechos económicos, sociales y culturales y al derecho al desarrollo, que centran el interés de los países en desarrollo, y promueve el desarrollo integral de los derechos humanos de todo tipo”³¹.
En el caso de la respuesta de Rusia ese mismo año, no hay una explícita diferenciación conceptual sobre el régimen de protección de los derechos humanos, pero la distancia entre la retórica y la práctica es abismal. Entre los enunciados sobre acuerdos específicos de los que la Federación es parte o ha decidido no serlo, y las respuestas detalladas a las observaciones recibidas, aparece la distancia entre el discurso y la realidad sobre los derechos civiles y políticos. Es notable también la brecha entre lo reportado y el aumento de la centralización del poder y el control político. Así se refleja en el enunciado sobre su seguimiento de “una política sistemática de fortalecimiento de un diálogo constructivo y despolitizado sobre las cuestiones de actualidad de la agenda internacional de derechos humanos” y su posición contraria a la “ la utilización del tema de los derechos humanos como pretexto para injerirse en los asuntos internos de Estados soberanos”³²
Ahora bien, las críticas a los criterios del escrutinio no se han traducido en el abandono del Consejo de Derechos Humanos, sino en participación desde la selección misma de sus cuarenta y siete miembros en la Asamblea General, el impulso a Resoluciones y Relatorías Especiales en materias de su interés y conveniencia así como su participación en las mencionadas Evaluaciones Periódicas Universales.
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Venezuela y el escrutinio ineludible
En el régimen venezolano ha prevalecido la descalificación y la ruptura de acuerdos y foros hemisféricos y regionales; también el aliento a los propiciados por él, aunque cada vez más limitados por la ineficacia y pérdida de legitimidad del propio régimen. En el sistema multilateral de Naciones Unidas ha cultivado en todas sus instancias -cada vez más, en medio de la reducción de sus apoyos regionales- la cercanía y los respaldos de regímenes afines. No ha dejado de competir por tener presencia como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad, lograda en 2015, donde en las once ocasiones en las que desde 2017 se ha tratado su caso, informal y formalmente, ha contado con el apoyo decisivo de Rusia y de China. Fue elegido para formar parte el Consejo de Derechos Humanos entre 2020 y 2022, siendo revelador que en la votación que lo hizo parte de ese cuerpo contara con 105 votos de los 193 miembros de la Asamblea General, en proporción que se corresponde con la de regímenes no democráticos en el mundo³³ .
Desde 2014, la aceleración en la pérdida de democracia y estado de derecho en Venezuela no solo han ido acompañados por iniciativas para atrincherarse con las banderas de la soberanía ofendida y la seguridad nacional amenazada. Con la mengua de la legitimidad y efectividad del régimen y las de los foros y acuerdos regionales impulsados por el gobierno de Hugo Chávez, aumentó la necesidad de sumarse a las iniciativas de otros autoritarismos, bilateralmente y en foros multilaterales.
Ahora bien, es notable que pese a las iniciativas del régimen venezolano por descalificar y obstaculizar el escrutinio en derechos humanos no ha logrado detenerlo. Los informes de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos desde 2017 y particularmente desde julio de 2019³⁴, dieron lugar a gestiones para que se permitiera el establecimiento de una Oficina en Venezuela. Esta, aunque, dependiente de un estricto control oficial de sus gestiones, ha logrado mantener informada a la Alta Comisionada.
Por otra parte, tampoco en el Consejo de Derecho Humanos se ha logrado reducir la atención a la crisis venezolana. Recuérdese, como ejemplo reciente, que en la sesión del Consejo de Derechos Humanos de septiembre de 2019 fueron aprobados dos proyectos de resolución sobre Venezuela: uno sobre fortalecimiento de la cooperación y asistencia técnica en derechos humanos, cuya lista de promotores anticipaba la intención de limitar los alcances del escrutinio³⁵; otro de más preciso propósito sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela³⁶ que dio origen a la Misión Independiente de Determinación de Hechos mencionada al comienzo de estas páginas.
Esta última misión, tras un año de complejo y meticuloso trabajo desde el exterior, pues pese a repetidas solicitudes no logró permiso gubernamental para ingresar al país, produjo un extenso y documentado informe³⁷. Este fue respondido oficialmente con tres conjuntos de argumentos: la ilegitimidad de la misión “que demostró y evidenció su profunda vinculación con un conjunto de actores internacionales que han protagonizado una serie de ataques programados dirigidos a socavar su soberanía y negarle su derecho a la autodeterminación”; la reivindicación del derecho de Venezuela “a defender sus derechos soberanos e impedir esos actos, actuando de conformidad con el derecho internacional en materia de derechos humanos” y, finalmente, la exaltación de las virtudes del marco legal y la práctica nacional de protección de los derechos humanos, siempre desde la denuncia de “una agresión multiforme que atenta contra su derecho al desarrollo, a la paz y a la libre determinación”³⁸. Allí es la defensa del régimen lo que justifica todos los medios, mientras que el enunciado sobre los derechos vinculados al desarrollo, la paz y la autodeterminación revelan la desviación de los derechos humanos recurrente en los regímenes autoritarios. Leído desde el contexto latinoamericano, recuerda las viejas doctrinas de seguridad nacional de los regímenes militares del cono sur y Brasil: la tesis del asedio exterior y los enemigos internos-externos que justifica la represión interior.
No cesa pues el intento de limitar los alcances del régimen supranacional de protección de los derechos humanos y de promover la divisibilidad y no universalidad de esos derechos: priorizando conceptualmente (aunque no en la práctica de su protección) los derechos socioeconómicos, y desatendiendo la obligación de rendición de cuentas. Así se lee en los informes con los que el régimen venezolano ha respondido a las Evaluaciones Periódicas Universales en 2011 y 2016³⁹. De ese modo se suma a los intentos de deslegitimar las normas y debilitar los procedimientos de escrutinio de los derechos civiles y políticos.
La ineficacia y la creciente ilegitimidad interior y exterior del régimen venezolano han limitado su capacidad de maniobra exterior y sumarse a las estrategias de otros países en el desafío a la institucionalidad internacional tiene sus costos y consecuencias. A la disposición a votar y apoyar todas las posiciones y propuestas de esos países se suman los términos de acuerdos comerciales y financieros suscritos con ellos. Cláusulas y acuerdos secretos, garantías y condicionalidades extremas, opacidad y corrupción en la ejecución de convenios son algunas de las características de los tratos bilaterales con aliados autocráticos, particularmente con China⁴⁰ y Rusia⁴¹; aunque también, en sus propias escalas, con Cuba, Irán o Turquía, entro otros. Mientras tanto, permanecen en total opacidad los vínculos y el destino de los recursos vinculados a la evasión de sanciones: opacidades a las que se añadirán las que anticipa la aplicación de la mal denominada e inconstitucionalmente formulada y aprobada Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos⁴². Todo esto hace parte a Venezuela de relaciones en extremo desiguales que suman debilidades a las normas y procedimientos internacionales de transparencia, comercio e inversiones, mientras complican la solución de la crisis nacional en todas sus dimensiones.
- Finalmente: la democracia y los demócratas también cuentan
Tal como se insiste desde dentro y fuera de Venezuela sobre lo esencial del esfuerzo nacional para recuperar la democracia, sin desestimar la gran importancia pero papel complementario del esfuerzo internacional; así mismo ha de insistirse en lo esencial de la concertación en el esfuerzo liberal internacional en todos los grupos, foros, organismos e iniciativas para contribuir en ese indispensable esfuerzo complementario.
En los dos planos, desde adentro y desde afuera, es fundamental atender y ampliar la concertación democrática en lo internacional, transnacional y, especialmente, en lo supranacional. Los contenidos de esas concertaciones son muchos y muy diversos, y la tarea comienza por reconocerlo, incluso en el limitado sentido de estas páginas. Es así en cada uno de los temas mencionados y, crucialmente, en el aquí privilegiado: los derechos humanos en la concepción integral que han reflejado informes como los de la Oficina del alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
A partir de la aspiración general de recuperar la vigencia de las garantías efectivas de todos los derechos humanos, la estrategia tanto para la protección inmediata de los que se presentan con crítica urgencia en lo humanitario como para su más profunda recuperación institucional requiere una agenda trazada nacionalmente, con asesoramiento y cooperación internacional. El reto democrático es cultivar apoyos y evitar que las prioridades enunciadas por regímenes autoritarios -socioeconómicas- obstaculicen la atención integral liberal.
A la causa de los demócratas venezolanos, en el ámbito político y en el de la sociedad civil -con mención especial de los medios de comunicación- no conviene la descalificación y el aislamiento de iniciativas internacionales multilaterales por juzgarlas no óptimas o limitadas en su alcance. La actitud propositiva desde la agenda democrática, en cambio, debería ser la vía para aprovechar y contribuir a reorientar iniciativas internacionales. Este parece un momento oportuno, pese a la complejidad de las circunstancias nacionales y mundiales
Desde afuera, el retorno de Estados Unidos a varios acuerdos internacionales y a la acción multilateral -incluyendo al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas- se suma a la disposición y propuesta de una agenda multilateral⁴³ y trasatlántica por parte de la Unión Europea. Esta conjunción de esfuerzos ha sido expresamente vinculada a la atención multilateral de la crisis venezolana -desde el Consejo de la Unión Europea y por diversos voceros del gobierno presidido por Joe Biden- en lo que se perfila como un esfuerzo internacional, de presión y persuasión, más eficiente y menos contraproducente.
Finalmente, moderar o manejar la incidencia de China, Rusia y otros actores autoritarios sobre la institucionalidad internacional y su disposición a desafiarla es un reto mayor para poderes como Estados Unidos y Europa. A los demócratas venezolanos corresponde estudiar en detalle su incidencia en Venezuela, identificar aquello que es necesario contrarrestar, lo que puede ser reorientado en beneficio de los intereses de la recuperación democrática y, especialmente, cultivar y ampliar los apoyos internacionales afines que hagan contrapeso democrático en espacios multilaterales.
¹Thomas Ginsburg, “How Authoritarians Use International Law”, Journalof Democracy 31, no. 4 (2020): 44-58, disponible en: https://muse.jhu.edu/article/766183. Esta cita, al igual que todas las que siguen tomadas de textos en inglés, es traducción de la autora.
2 Timothy Garton Ash, “El futuro del liberalismo”, Letras Libres, no 267 (marzo 2021), disponible en: https://www.letraslibres.com/mexico/revista/el-futuro-del-liberalismo
3 Misión Internacional Independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, disponible en: https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/HRC/FFMV/Pages/Index.aspx
4 La Verdad de Venezuela contra la infamia. Datos y testimonios de un país bajo asedio, disponible en: https://albaciudad.org/wp-content/uploads/2020/09/La-verdad-de-Venezuela-contra-la-infamia.-Datos-y-testimonios-de-un-pais-bajo-asedio.pdf
5 Conclusiones preliminares de la visita a la República Bolivariana de Venezuela de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el impacto negativo de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos, disponible en: https://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=26747&LangID=S
6 “La investigación sustenta sólidamente la hipótesis de que la pandemia del Covid-19 está exacerbando el declinar consecutivo de libertades que suma 14 años”. Freedom House, Democracy under Lockdown. The Impact of COVID-19 on the Global Struggle for Freedom, disponible en: https://freedomhouse.org/report/special-report/2020/democracy-under-lockdown
7 “El promedio global cayó a su más bajo nivel desde que este Índice comenzó, en 2006”. The Economist Intelligence Unit, Democracy Index 2020: In sickness and in health?, disponible en: https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020-download-success
8 Nota editorial, Journal of Democracy 31, no. 4 (octubre, 2020): 74-75, disponible en: https://doi.org/10.1353/jod.2020.0056
9 Fareed Zakaria, Ten lessons for a post-pandemic world (sl: W.W.Norton &
Company, 2020).
10 Introducidos en tres artículos previos publicados por la autora en esta revista: “Democratización y resiliencia autoritaria: oportunidades del desafío y riesgos de la permisividad”, Democratización 1, no. 3 (2019): 87-115 y “La resiliencia autoritaria y la causa democrática venezolana: Recursos y asimetrías”, Democratización 2, no. 5. (2020): 4-30, y” Venezuela: Entre aprendizajes autoritarios y democráticos”, Democratización 2, no. 8 (2020): 4-30; disponibles en : https://redformaweb.com/ediciones/
11 Entre los estudios sobre la fragilidad de las democracias ante los desafíos nacional populistas son de especial interés, desde diferentes ángulos los de Yascha Mounk, El pueblo contra la democracia. Por qué nuestra libertad está en peligro y cómo salvarla (trad. A.F. Mosquera, Barcelona, Paidós, 2018) y Anne Appelbaum, The Twilight of Democracy (Nueva York, Doubleday, 2020).
12 Robert Keohane, “The Demand for International Regimes”, International Organization 36 (no.2, primavera 1982): 325-355.
13 Henry Kissinger, The World Order (Nueva York, Peguin Books, 2015).
14 Marianne Kneuer y Thomas Demmelhuber, “Gravity centres of authoritarian rule: a conceptual approach”, Democratization 23, no 5 (mayo 2015): 775-796, disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13510347.2015.1018898
15 Richard H. Steinberg y Jonathan M. Zasloff, “Power and International Law”, The American Journal of International Law 100, no. 1 (enero, 2006): 64-87, disponible en: https://www.jstor.org/stable/3518831; Joseph S. Nye Jr., “Will the Liberal Order Survive? The History of an Idea”, Foreign Affairs (enero-febrero, 2017), disponible en: January/February 2017 https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-12-12/will-liberal-order-survive
16 G. John Ikenberry, “The Myth of a Post-Cold War Chaos”, Foreign Affairs (mayo-junio 1996), disponible en: https://www.foreignaffairs.com/articles/1996-05-01/myth-post-cold-war-chaos;
17 Joseph S. Nye Jr., “Will the Liberal Order Survive? The History of an Idea”, Foreign Affairs (enero-febrero, 2017) , disponble en: https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-12-12/will-liberal-order-survive
18 The Declaration of the Russian Federation and the People’s Republic of China on the Promotion of International Law, 25.06.2016, disponible en: https://www.mid.ru/en/foreign_policy/position_word_order/-/asset_publisher/6S4RuXfeYlKr/content/id/2331698
19 Se aceptó –en la cláusula democrática de la Unión Suramericana deNaciones– un texto y una interpretación centrada en la defensa incondicional de gobiernos democráticamente elegidos, relegando la autocratización en su desempeño. Así se impuso en la interpretación regional frente a situaciones como las de Honduras ante las denuncias sobre las iniciativas anticonstitucionales del presidente Manuel Zelaya previas al golpe de estado de 2009; también hacia Ecuador, en 2010, ante la denuncia del presidente Rafael Correa de un supuesto intento de golpe de estado por la policía.
20 Oona Hathaway, Reengaging on Treaties and Other International Agreements (Part I): President Trump Rejection of International Law, Just Security (s.f.), disponible en: https://www.justsecurity.org/72656/reengaging-on-treaties-and-other-international-agreements-part-i-president-donald-trumps-rejection-of-international-law/. Aunque sin los alcances del período 2017-2021 en finanzas, comercio, seguridad, salud, cambio climático y derechos humanos, sin tales alcances, ya antes había habido notables ambivalencias, como en el procedimiento para la invasión a Irak o, al igual que China y Rusia, en la no aceptación de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.
21 – das por Thomas Ginsburg, op. cit. y Thomas Ambrosio, “Authoritarian Norms in a Changing International System”, Politics and Governance (ISSN:2183–2463). (vol. 6, no. 2, 2018): 120–123, disponible en: DOI: 10.17645/pag.v6i2.1474.
22 International Legal Materials 36, nro. 4 (julio 1997): 986-989, disponible en: https://www.jstor.org/stable/20698707?read-now=1&refreqid=excelsior%3Aa7d0b16d5ba795592354da6a92dee260&seq=3#page_scan_tab_contents
23 (7 de febrero 2005), disponible en: https://www.fmprc.gov.cn/esp/zt/hjtfwelshsk/t202164.htm
24 Xi Jinping Pronuncia Importante Discurso en el Debate General del Septuagésimo Quinto Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (22 de septiembre 2020), disponible en: http://cl.china-embassy.org/esp/zldt/t1817749.htm
25 Discurso ante la 75 Asamblea General de las Naciones Unidas (septiembre, 2020), disponible en: https://spain.mid.ru/de/noticias/-/a
26 Especialmente la Resolución 2625 (XXV). Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations (24.10.1970), disponible en: http://www.un-documents.net/a25r2625.htm.
27 Véase supra nota 23.
28 Thorsen Benner: “What is left of Multilateralism” (Global Public Policy Institute – Bertelsmann Stiftung, 2019), disponible en: https://www.gppi.net/2019/11/04/whats-left-of-multilateralism-putting-six-hypotheses-to-the-test, y “Competitive Cooperation: How to Think About Streng-thening Multilateralism”, (Global Public Policy Institute – Bertelsmann Stiftung, 2020), disponible en: https://www.gppi.net/2020/10/28/competitive-cooperation-how-to-th in k-ab out-strengtheni ng-multilateralism
29 El Título II contiene 109 artículos que cubren el amplio espectro de derechos civiles, políticos, socioeconómicos, culturales y ambientales, con la expresa referencia en los artículos 19 y 23 a la supranacionalidad del régimen internacional que los protege.
30 Para la República Popular China, disponible en: https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/UPR/Pages/CNindex.aspx; para la Federación de Rusia, disponible en: https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/UPR/Pages/RUindex.aspx
31 China, Informe nacional presentado con arreglo al párrafo 5 del anexo de la resolución 16/21 del Consejo de Derechos Humanos (20 de agosto 2018): 3-4, disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/254/62/PDF/G1825462.pdf?OpenElement
32 Federación de Rusia, Informe nacional presentado con arreglo al párrafo 5 del anexo de la resolución 16/21 del Consejo de Derechos Humanos (1 de marzo 2018) p. 5, disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/WG.6/30/RUS/1
33 Así registrado en el ya citado Índice de Democracia de la Unidad de Inteligencia de The Economist. Véase supra, nota 7.
34 Disponibles en: https://www.ohchr.org/SP/Countries/LACRegion/Pages/VEReportsOHCHR.aspx
35 Promovido con el apoyo de Argelia, Corea del Norte, Nicaragua, Siria, Turquía y Palestina- Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G19/285/63/PDF/G1928563.pdf?OpenElement.
36 Con apoyos de Albania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Croacia, Chequia, Dinamarca, Georgia, Guatemala, Guyana, Honduras, Islandia, Israel, Liechtenstein, Lituania, Mónaco, Alemania, Nueva Zelandia, Paraguay, Perú,Eslovenia y el Reino Unido. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G19/284/21/PDF/G1928421.pdf?OpenElement
37 Conclusiones detalladas de la Misión internacional independiente de determinación de los hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela (15 de septiembre 2020), disponible en: https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/FFMV/A_HRC_45_CRP.11_SP.pdf
38 Véase supra, nota 4
39 Disponibles en: https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/UPR/Pages/VEindex.aspx
40 Transparencia Venezuela, Negocios Chinos. Acuerdos que socavaron la democracia en Venezuela (septiembre 2020), disponible en: https://transparencia.org.ve/project/informe-negocios-chinos/
41 Transparencia Venezuela, Pese a acuerdos mil millonarios con Rusia en materia petrolera, la producción venezolana está en mínimos históricos, disponible en: https://transparencia.org.ve/pese-a-acuerdos-mil-millonarios-con-rusia-en-materia-petrolera-la-produccion-venezolana-esta-en-minimos-historicos/
42 – Aprobada por la Asamblea constituyente en octubre de 2020, Gaceta Oficial N° 6583 Extraordinario (12.10.2020), disponible en: https://es.scribd.com/document/480258214/GOE-6-583
43 A renewed multilateralism fit for the 21st century: the EU’s agenda (17 de febrero, 2021), disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_622
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